Controlo Jurisdicional da Administração

Actualmente, a Administração é fundamentalmente “vigiada” pelos Tribunais Administrativos, sendo que ela também se pode submeter ao controlo dos Tribunais Comuns, do Tribunal de Contas e do Tribunal Constitucional.

1.    Controlo por parte dos Tribunais Administrativos.

Hoje, não existem dúvidas a partir da Constituição de 76, mais concretamente de uma lei constitucional de 1974, de que os tribunais administrativos são estruturas do poder judicial. Antes desta lei, existiam dúvidas quanto aos tribunais administrativos serem órgãos da administração ou órgãos do poder judicial.

Por influência da doutrina de matriz francesa, o entendimento dominante era de que os tribunais administrativos eram órgão da administração, mas hoje indiscutivelmente os tribunais administrativos são, à luz da Constituição de 76, órgãos da estrutura judicial.

Muito se tem discutido se a justiça administrativa, isto é, se o contencioso administrativo tem uma das três funções:

·        Há quem entenda que o contencioso administrativo serve em primeira linha para a defesa da legalidade, que o objectivo principal dos tribunais administrativos é saber se a Administração cumpre ou não cumpre a lei. É aquilo a que se chama o modelo objectivista, sobre a natureza do contencioso administrativo;

·        Outros entendem, por sua vez, que o contencioso administrativo tem um propósito de defesa dos direitos dos particulares, que é a defesa das posições jurídicas subjectivas. Aos tribunais só interessa ver se a administração lesou ou não, na sua actuação, posições jurídicas subjectivas. É a posição sobre o modelo subjectivista do contencioso administrativo;

·        Há também aqueles que entendem, como é o caso do Prof. Paulo Otero, que o contencioso administrativo tem uma função mista. Tanto tem o propósito de fiscalização da legalidade, como ao mesmo tempo o de garantia dos direitos ou dos interesses legítimos dos administrados. É nesta dupla óptica que o contencioso administrativo se vai balizar, tendo ele simultaneamente uma função objectivista e uma função subjectivista, e no limite o que prevalece é a função objectivista. O contencioso administrativo existe, para saber se a administração respeita ou não a legalidade.

Mas então o contencioso administrativo também não tem uma função de defesa dos direitos?

Tem, desde que esses direitos sejam conformes com a legalidade. O Contencioso Administrativo com uma função mista, mas com predominância da função de natureza objectivista.

Quais são as espécies de acções, quais são os meios processuais que a lei lhes confere?

Bem, em primeiro lugar, há que ter em atenção quais são as leis que são chamadas á colação, e são chamadas á colação duas leis fundamentais:

·        Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF - aprovado pela Lei 13/2002 de 19 de Fevereiro, sendo já sido objecto de múltiplas alterações)

·        Código do Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA - aprovado pela Lei 15/2002 de 22 de Fevereiro)

É esta a legislação básica sobre a matéria do Contencioso Administrativo, e a primeira questão consiste em saber quais são os meios processuais que os particulares têm ao seu dispor, quais os meios através dos quais os tribunais administrativos podem conhecer da validade do comportamento da Administração?

Existem quatro principais meios processuais:

• ·        Acção Administrativa especial – vem ela regulada nos artigos 46º e seguintes do CPTA. Exemplo: esta é a acção que se deve utilizar para pedir a anulação de um acto administrativo, para pedir ao tribunal a declaração de nulidade de um acto administrativo, ou também, a declaração de ilegalidade de uma norma regulamentar, ou de acções para a condenação de actos administrativos;
• ·        Acção administrativa Comum – vem ela regulada no artigo 37º e seguintes do CPTA. A acção administrativa comum serve para o reconhecimento de posições jurídicas subjectivas, para  a condenação da administração por exemplo à responsabilidade civil ou o enriquecimento sem causa;
•  Processos urgentes – a que se refere os artigos 97º a 111º do CPTA. Processos urgentes no domínio do contencioso eleitoral, contencioso pré-contratual e no domínio das intimações;
• ·        Processos cautelares – a que se refere os artigos 112º a 134º do CPTA. Dentro dos processos cautelares, há que se tomar atenção para a suspensão da eficácia do acto administrativo. O pedido da suspensão da eficácia do acto administrativo é no fundo, um meio processual através do qual o particular pede ao tribunal para que ordene à Administração, para que aquele acto não goze de privilégio de execução prévia. O pedido de suspensão de eficácia do acto administrativo, é a garantia que o particular tem contra a autotutela executiva, com a particularidade de que o particular pode pedir a suspensão da eficácia antes de intentar a acção de anulação ou ao mesmo tempo da acção de anulação. A Administração assim que toma conhecimento do pedido de suspensão da eficácia deve parar imediatamente a execução se já a tinha começado, ou não deve iniciar se ainda não a tinha começado. A suspensão de execução é um processo cautelar, o processo principal terá sempre que ser a impugnação do acto administrativo que está em causa, á luz de critérios de legalidade. É um meio acessório, um meio cautelar, através do qual o particular pode tentar por via judicial obstar ao privilégio de execução prévia, À autotutela executiva. É a principal, se não mesmo a única, garantia que os particulares têm. Se desencadeado o processo cautelar, se o tribunal der razão ao particular no pedido de suspensão, o particular terá de intentar a acção principal no prazo legalmente devido, e se o não fizer, caduca a decisão judicial que deu razão cautelar ao particular. Há aqui uma relação de dependência entre a suspensão da eficácia e o pedido de anulação do acto, por isso ela é um processo cautelar acessório relativamente á acção principal que é a acção de anulação do acto administrativo.

Deixo uma breve nota para mencionar que, a propósito dos meios do contencioso administrativo, hoje a Justiça Administrativa tem de ser articulada com o Contencioso Administrativo da União Europeia. Existem decisões que dependem de questões prejudiciais que sejam colocadas junto das instâncias da União Europeia e há casos de procedimentos administrativos complexos, que envolvem decisões internas do Estado Português e outras que envolvem decisões no âmbito da União Europeia, prevendo-se mecanismos de relação entre estas duas ordens jurídicas.

2.    Controlo por parte dos Tribunais Comuns.

Os tribunais cíveis controlam a Administração em alguns casos em que esta aplica o direito privado. Não todos, porque há casos em que a administração ao aplicar o direito privado, deve ser controlada pelos tribunais administrativos.

No âmbito dos tribunais cíveis, a importância para o controlo da gestão privada da Administração, na actividade do sector empresarial do Estado sobretudo o sector empresarial sob forma jurídica privada, os tribunais competentes são os tribunais cíveis e não os tribunais administrativos.

Sublinhe-se a importância da providência do habeas corpus, que também é uma forma de controlo da administração, quando esta efectua detenções ilegais, e sublinhe-se ainda dentro dos tribunais comuns, a importância do controlo pelos tribunais criminais, designadamente dos crimes cometidos no exercício de funções públicas e da responsabilidade dos titulares de cargos públicos.

3.    Controlo por parte do Tribunal de Contas.

O Tribunal de Contas não é um orgão da Administração ao invés da tese perfilhada pelo Prof. Freitas do Amaral na sequência do Prof. Marcello Caetano. Este é um verdadeiro tribunal.

A jurisdição do Tribunal de Contas é não apenas uma jurisdição no âmbito da regularidade e da legalidade financeira mas também na efectivação da responsabilidade financeira.

 Todo o titular de cargo público que mexa em dinheiro é financeiramente responsável pelos actos e pelas omissões que pratica no exercício dessa actividade.

4.    Controlo por parte do Tribunal Constitucional.

O Tribunal Constitucional controla o fundamento da acção administrativa, isto é, as normas que a Administração aplica ao decidir. O Tribunal Constitucional controla quer em sede de fiscalização preventiva, se elas tiverem natureza legislativa ou de convenção internacional, quer em sede de fiscalização sucessiva abstracta e em sede de fiscalização sucessiva concreta.

O sistema português é um sistema misto, em que tanto há fiscalização sucessiva concentrada no Tribunal Constitucional, como há uma fiscalização sucessiva difusa, no qual todos os tribunais têm o poder e o dever de recusar a aplicação de normas inconstitucionais, pelo que, nesse sentido, os tribunais administrativos são também tribunais constitucionais e têm competência para controlar as normas que a Administração aplica.

A acção administrativa também é passível de controlo constitucional.

Todos os regulamentos administrativos são passíveis de controlo sucessivo da constitucionalidade, não havendo hoje fiscalização preventiva de normas regulamentares.

Os actos administrativos sobre a forma de decreto-lei, tanto estão sujeitos á fiscalização da constitucionalidade junto do tribunal constitucional, podendo haver fiscalização preventiva, como também estão sujeitos á fiscalização da legalidade junto dos Tribunais Administrativos.

Se o Governo julga que dar a forma de Decreto-Lei permite fugir ao controlo judicial, a resposta é que em vez de um mecanismo de controlo tem dois: o acto administrativo sob a forma de decreto-lei, está sujeito á fiscalização da constitucionalidade como se de qualquer decreto-lei se tratasse, e ainda está sujeito a fiscalização da legalidade junto dos tribunais administrativos como se de qualquer acto administrativo se tratasse.

Chamir Tavares - Nº 21499