Engana-se o leitor quando à
partida qualifica o reenvio prejudicial como um mecanismo com conotação
negativa, de algo que prejudica. Não. Prejudicial significa “antes do
julgamento” e não o contrário de benefício. Engana-se também o leitor quando
conclui que estamos perante um reenvio, quando na verdade existe só um envio,
reenviar pressupõe que se tenha já enviado anteriormente.
Não concordando com o nome dado
pelo legislador, vamos tratar a figura tal como está patente na lei – reenvio prejudicial.
No panorama internacional, o
reenvio prejudicial assume grande importância no direito comunitário, trata-se
de um “instrumento de cooperação judiciária
pelo qual um juiz nacional e o juiz comunitário são chamados, no âmbito das
competências próprias, a contribuir para uma decisão que assegure a aplicação
uniforme do Direito Comunitário no conjunto dos estados membros” (acórdão Schwarze, de 01/12/1965, proc. 16/65). Cumpre dizer
que as figuras, embora com o mesmo nome, são distintas e os moldes como são
aplicadas também, desde logo a obrigatoriedade de reenviar determinadas questões,
isto no panorama comunitário. Como veremos, no direito nacional não se passa o
mesmo. Não é propósito destas linhas analisar a figura nos termos do direito da
União Europeia, mas sim no contexto do panorama jurídico português.
Passemos destarte à análise do
Reenvio Prejudicial no Contencioso Administrativo Português. É decorrente da
revisão de 2002/2003 que aparece a figura do reenvio prejudicial. Aparece
regulada nos art.º 25/2 do ETAF e 93/1, 3 e 4 do CPTA. É Mª Glória Garcia quem
traz este tema para debate e lembra os avis,
“este instrumento jurídico traduz-se em,
a título prejudicial, no decurso de um processo jurisdicional, se poder pedir
ao tribunal supremo um conselho, sempre que se coloque uma questão de direito
nova, que apresente uma dificuldade séria e se possa vir a colocar em numerosos
litígios”.
Na Exposição de Motivos do CPTA
escreve-se que “ para favorecer a
qualidade das decisões dos tribunais administrativos de círculo e alguma
uniformidade na resolução de diferentes processos sobre a mesma matéria,
permite-se que, sempre que à apreciação de um tribunal administrativo de
círculo se coloque uma questão de direito nova, que suscite dificuldades sérias
e possa vir a ser suscitada noutros litígios, o respectivo presidente determine
que o julgamento se processe com a intervenção de todos os juízes do tribunal e
possa pedir ao Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito de um reenvio
prejudicial, que este indique o sentido em que essa questão deve ser decidida”.
O artigo 93º define os
pressupostos para que este reenvio possa ocorrer, analisemos separadamente:
1.
Existência
de uma questão de direito.
- Não cabe ao STA, neste processo, avaliar
questões de facto, isso é competência do juiz do processo. O próprio art.º 93/3
pede os articulados e não os autos. Não é unânime que assim seja, pois a
questão de direito suscitada, é colocada nos termos de um determinado caso.
Logo, parece indissociável a questão de direito, da questão de facto.
2.
Existência de uma questão de direito nova
- Esta qualificação é demasiado vaga. Como
se avaliará a novidade da norma? Manuel Martins defende que ter-se-ão por novas
“aquelas que nunca foram suscitadas ao
STA, desde que digam respeito a normas, actos ou omissões recentes; questões
sobre normas, actos e omissões relativamente aos quais o STA já se pronunciou
em sede de reenvio prejudical, independentemente de o ter feito há muito ou há
pouco tempo”
3.
Existência de uma questão de direito que possa
ser suscitada noutros litígios
-Este critério parece irrelevante
pois, a priori não se sabe se a
questão vai ser colocada noutros litígios. O presidente do TAC não tem de
saber. O reenvio prejudicial não pode depender de um critério quantitativo.
Não se está perante um problema
de conflito entre ordens jurídicas aplicáveis ao mesmo caso, não há dúvida de
qual a norma a aplicar, nem a qual o tribunal recorrer. Não se pretende
responder nem a um conflito de normas, nem a um conflito de competências.
Pretende-se sim obter um “parecer vinculativo”, uma interpretação perante
determinada questão de direito. O facto da questão ir “directamente” para o
Supremo Tribunal Administrativo demonstra um reforço da posição do mesmo no
contencioso administrativo. Permite acentuar a função de regulador do sistema,
adequada a uma instância suprema, ao mesmo tempo que previnem a produção de
jurisprudência divergente na aplicação de regimes novos.
Nas palavras do Prof. Sérvulo
Correia “trata-se da colocação à
apreciação de um TAC de uma questão de direito nova, que suscite dificuldades
sérias e possa vir a ser suscitada noutros litígios. Em tal eventualidade, pode
o respectivo presidente determinar que, em alternativa à intervenção no
julgamento de todos os juízes do tribunal de 1ª instância, se proceda ao
reenvio prejudicial para o STA, para que este emita pronúncia vinculativa sobre
a questão no prazo de três meses”.
O reenvio prejudicial encontra-se
regulado no art.º 93 do CPTA, inserido na secção III (respeitante à fase de
julgamento) do capítulo III (que regulamenta a marcha de processo) do título
III (que rege a acção administrativa especial), não havendo qualquer referência
na parte geral do Código. Dada esta “localização” Manuel Martins conclui que “o reenvio não se aplica se não à acção
administrativa especial, apenas podendo ser suscitada em processo cujo objecto
respeite a impugnação de actos administrativos, a condenação à prática de acto
devido, a impugnação de normas e a declaração de ilegalidade por omissão”.
Só os tribunais administrativos
de círculo podem reenviar, e a decisão cabe ao Presidente do TAC. No entanto
essa competência não aparece no 43/3 do ETAF. Não é a lei que impõe ao juiz da
causa que reenvie e não fica na discricionariedade desse mesmo juiz a decisão
do reenvio. Aqui está o primeiro grande problema da tramitação do reenvio
prejudicial: A possibilidade de o juiz da causa se poder ver vinculado a uma
pronúncia do STA para a qual ele em nada contribuiu. O Presidente do TAC não
está a par de todos os processos, não sabe em que parte vai, nem datas. Logo, embora
a lei não diga, parece-nos que a solução ideal será a de o juiz de causa propor
determinado reenvio ao Presidente do TAC. O juiz do processo está em melhores
condições de saber da dificuldade e de novidade de determinada norma e sua
relevância para o caso em causa. Se não existir este pedido do juiz da causa ao
Presidente do TAC, poder-se-ia dar o caso do Presidente do TAC reenviar para o
STA sem que o juiz do processo o ache necessário, neste caso, parece-nos que o
juiz do processo fica com as expectativas goradas. Quanto ao tempo deste
reenvio, este será na fase de julgamento, de preferência que seja logo na fase
inicial de julgamento para evitar perdas de tempo e actos inúteis devido a uma
errada interpretação de determinada norma.
Aquando da chegada do processo ao
STA, uma formação de três juízes de entre os mais antigos da Secção de
Contencioso do STA, pode recusar liminarmente a apreciação de questão ou
questões suscitadas, considerando por decisão definitiva, que não se acham
cumpridos os pressupostos do reenvio ou que a escassa relevância da questão não
justifica a emissão da pronúncia. Nada impede que o despacho passe este crivo
inicial e ao longo do processo o STA recuse a pronúncia por ausência dos
pressupostos.
Poderá o STA modificar a questão colocada?
Aditar questões?
Manuel Martins conclui pela não
admissibilidade de alteração pelo STA da questão formulada e, por maioria de razão,
pela impossibilidade de aditamento de novas questões, ainda que conexas.
Concordamos com Manuel Martins
quando defende que o STA não pode alterar a questão, pois esse é o elemento
fundamental e que suscitou o pedido. No entanto, parece-nos que nada obsta a
que o STA responda a mais do que é perguntado pois é a única altura em que se
pode pronunciar sobre essa matéria. Sabemos que a decisão não é vinculativa
para casos futuros, mas poderia dar-se o caso de um tribunal, em que em relação
àquela norma lhe aparecem outras questões dignas de reenvio, ter já a sua
questão respondida.
O art.º 93/1 estipula que o STA
tem um prazo de três meses para responder ao pedido do Presidente do TAC. E se
não o fizer?
Deve-se admitir que o prazo em
análise se não distingue dos demais prazos processuais a que estão sujeitos os
actos dos magistrados. Se o STA se atrasar estamos perante uma irregularidade
que à partida nunca poderá ser nulidade, pois o CPC é taxativo quanto aos
fundamentos da nulidade, e esta situação não preenche nenhum. Poder-se-ia
perguntar se não preenche “a
irregularidade que influencia o exame ou decisão da causa”. Manuel Martins
defende que se o Supremo se atrasar, a decisão atrasar-se-á, mas o seu conteúdo
não virá a ser diferente do que seria se a pronúncia a titulo prejudicial
ocorresse dentro do prazo que a lei impõe. Consideramos esta interpretação passível
de crítica, poder-se-ia aceitar o entendimento de que o não cumprimento do
prazo levaria à nulidade, pois parece-nos que influencia a decisão da causa,
pelo menos atrasando-a. Mais difícil será concluir que efeitos terá a nulidade
da pronúncia.
Não parece aceitável que o
processo principal continuasse, cessando o efeito vinculativo de uma eventual
pronúncia posterior do STA. Se o Tribunal Comum prosseguir sem a decisão do
reenvio chegar, aí sim, haverá, indiscutivelmente razões para arguir a
nulidade. De momento, a única penalização para o STA seria a má publicidade
para a Justiça portuguesa (que por si só já é alguma coisa). Mas faz-nos
confusão que o STA possa desrespeitar o prazo sem que nada lhe aconteça. Por
outro lado não nos parece que a decisão do TAC possa prosseguir sem a decisão do
reenvio. Solução: aumentar o tempo de decisão, e caso ultrapassado, o TAC poder
prosseguir com o processo sob pena para o STA de a decisão estar “erradamente
tomada”. Não é a melhor das soluções, mas faria com que o STA “olhasse para os
prazos com outros olhos”.
Depois de emitida a pronúncia, esta
adquire uma força intocável dentro do processo. Manuel Martins sustenta que “ao estatuir-se que o STA não está vinculado
à pronúncia que emitiu, pressupõe-se que os outros tribunais de justiça
administrativa o estejam”. Esta não é uma opinião unânime e está longe de
ser a mais consensual. À partida a questão é a de se a pronúncia deve ser
vinculativa perante o caso em questão, ou se deveria ser mera doutrina para o
juiz do processo avaliar. O Prof Sérvulo Correia defende que a solução patente
na lei “deixa formalmente intocada a
independência do tribunal inferior. Ora, o princípio da independência dos
tribunais (CRP, art.º 203) põe-se também no domínio das relações entre
tribunais, incluindo entre tribunais inferiores e tribunais superiores.
Naturalmente que os primeiros devem obediência às decisões dos tribunais
superiores proferidas em recurso. Mas, quando disso se trate, cada tribunal
apreciou o caso no exercício da sua competência própria em razão da hierarquia.
Se o processo é devolvido ao tribunal inferior, a este cabe reconhecer os
efeitos jurídicos gerados pelo outro no exercício de um poder de sindicância.
Diferente e mais problemática é a ingerência do tribunal superior no exercício da
jurisdição própria do tribunal inferior, com apropriação de uma parte dos
poderes de decisão que se inserem no âmbito da competência deste último”.
Já para o Prof Aroso de Almeida é certo que a pronúncia é vinculativa, “isto significa que o tribunal administrativo
de círculo fica obrigado, na aplicação das normas aos factos submetidos a
julgamento, a interpretar a norma ou normas a que se referiu o reenvio
prejudicial com o sentido que o Supremo Tribunal Administrativo entendeu que
lhe(s) devia ser atribuído”.
Não vamos tão longe como Manuel
Martins, pois parece-nos que seguiria uma regra idêntica à do precedente,
preferindo assim a posição de Aroso de Almeida, que nos parece a intenção
legislativa.
Assim, concluímos que o reenvio
prejudicial é uma figura em desenvolvimento, e que não deve cair no
esquecimento do legislador. Em jeito de conclusão propõe-se:
- · Alterar o nome da figura
- · Modificar os moldes como o pedido se processa, continuando o Presidente do TAC a fazer o reenvio, mas sob proposta do juiz do processo
- · Deixar claro na lei que o STA pode acrescentar questões às suscitadas pelo Presidente do TAC
- · Aumentar o tempo de decisão do STA, e caso ultrapassado, o TAC poder prosseguir com o processo sob pena para o STA de a decisão estar “erradamente tomada”
Bibliografia
Almeida, Mário Aroso de, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos"
Almeida, Mário Aroso de / Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, "Comentário ao Código do Processo nos Tribunais Administrativo"
Correia, Sérvulo, "Direito do Contencioso Administrativo"
Garcia, Maria Glória Dias, “As medidas cautelares entre a correcta prossecução do interesse público e a efectividade dos direitos dos particulares”, in Cadernos de Justiça Administrativa nº22, p. 58
Martins, Manuel, " O reenvio prejudicial ao STA no novo contencioso administrativo" in Estudos de direito público, p. 453-542
Paulo Cunha Matos
Nº 20429
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