Sistema Unitário ou Plural de Formas Processuais Principais no Contencioso Administrativo

Por meios processuais ou formas de processo entende-se o conjunto de actos e formalidades que devem ser observados na propositura e desenvolvimento da acção em juízo. No regime anterior da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) eram dois os modelos de tramitação dos processos declarativos, designadamente, o contencioso das acções (de responsabilidade civil e sobre contratos), que obedecia à forma do processo declarativo do Código de Processo Civil (CPC), e o recurso contencioso, regulado por normas específicas do contencioso administrativo e principalmente aplicado no âmbito da impugnação de actos administrativos e de normas regulamentares.

            Actualmente, o regime do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) relativo às formas de processo administrativo declarativo desdobra-se em:

•  Quatro formas processuais urgentes (arts. 35.º/2, 36.º/1, als. a) a d) e arts. 97.º e ss.), a saber, o contencioso eleitoral (arts. 97.º a 99.º), o contencioso pré-contratual (arts. 100.º a 103.º), a intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (arts. 104.º a 108.º) e para a protecção de direitos, liberdades e garantias (arts. 109.º a 111.º);
•  Duas formas processuais não urgentes, designadamente, a acção administrativa comum (arts. 37.º e ss.) e a acção administrativa especial (art. 46.º).

Como se pode ver, os anteriores contencioso das acções e recurso contencioso têm agora correspondência, respectivamente, na acção administrativa comum, essencialmente regulada pelo CPC (art. 35.º/1 CPTA) e no âmbito da qual recaem todos os litígios administrativos carecidos de regulamentação específica (art. 37.º/1 CPTA), e na acção administrativa especial, especificamente regulada no código (arts. 78.º e ss.) e que integra os processos de impugnação de actos administrativos e normas regulamentares, além dos processos que visam a condenação da administração à emissão desse tipo de actos, no caso da sua recusa ou omissão. Portanto, o CPTA optou pelo modelo dualista proposto por SÉRVULO CORREIA (“Unidade ou pluralidade de meios processuais no contencioso administrativo”, Cadernos de Justiça Administrativa n.º 22), modelo esse cuja destrinça passa por de saber se o processo em causa se reporta ou não ao exercício de poderes de autoridade, consubstanciado na já referida emissão ou omissão de actos administrativos e normas regulamentares.

Porém, para MÁRIO AROSO DE ALMEIDA (Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013) esta dualidade surge algo relativizada pelo princípio da livre cumulação de pedidos (arts. 4.º e 5.º CPTA) que, ao permitir a dedução conjunta de pedidos que seguem diferentes formas de processo, faz com que a tramitação da acção administrativa especial se aproxime daquela prevista para a acção administrativa comum no CPC. Aliás, o próprio CPTA vem permitir que este diploma se aplique subsidiariamente à acção administrativa especial, sendo, por conseguinte, pertinente perguntar até que ponto não seria mais vantajosa a junção da acção administrativa especial com a acção administrativa comum, tornando-se esta o único meio processual no contencioso administrativo. A favor deste raciocínio unitário apresenta-se VASCO PEREIRA DA SILVA (O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2009), nos termos que passo a explicitar.

            O art. 268.º/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra o direito fundamental a uma tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares através de sentenças que determinem a apreciação e o reconhecimento de tais direitos, a condenação da administração à prática de actos legalmente devidos, a impugnação de actos administrativos ou ainda a adopção das medidas cautelares mais apropriadas. Por sua vez, o art. 2.º/2 CPTA, que também prevê o princípio da tutela jurisdicional efectiva, procede a uma enumeração exemplificativa dos poderes de pronúncia do juiz, fazendo corresponder a cada tipo de sentença - de simples apreciação (als. a), b) e c)), constitutiva (als. d) e h)) ou de condenação (als. e), f), g), i), j) e l)) – um certo meio processual, que pode ser comum, como é o caso das als. a), b), c), e), f) e g), ou especial, no qual se incluem as als. d), h), i) e j).

Do exposto resulta, por um lado, que tanto a acção administrativa comum como a acção administrativa especial podem originar sentenças de simples apreciação, constitutivas ou de condenação, sendo assim impossível verificar qualquer diferença (bem como a necessidade de uma dualidade processual) entre estas duas formas de processo com recurso ao critério dos efeitos das sentenças. Por outro lado, do referido art. 2.º/2 CPTA resulta que os poderes de pronúncia do juiz vão muito além da mera anulação de actos administrativos, pelo que se torna difícil verificar o que de tão “especial” tem a acção administrativa com o mesmo nome quando através dela o juiz também pode condenar a administração à prática desses mesmos actos.

Cabe, por último, fazer uma breve crítica ao critério de distinção entre acção administrativa comum e acção administrativa especial, segundo o qual o facto de a administração exercer poderes de autoridade justifica a existência de regras excepcionais para actos e regulamentos administrativos, mais precisamente, de uma acção administrativa especial. Ora, actualmente, este critério carece de operacionalidade, pois a administração, em certa medida, pôs de parte o seu carácter autoritário e ofensivo a favor de uma natureza cada vez mais prestadora e igualitária ou defensora dos interesses dos particulares. Como tal, não faz sentido conceber o Direito Administrativo como um conjunto de excepções ao Direito Civil, assim como não faz sentido ver o contencioso administrativo como uma série de meios e regras excepcionais relativamente ao processo civil, mas sim como uma disciplina autónoma, com regras e valores próprios, capaz de disciplinar tanto a acção administrativa especial, como a acção administrativa comum, onde aquela se deve inserir, subsistindo tão-somente a acção administrativa comum como único meio processual principal no contencioso administrativo. Em prol desta unidade processual, refira-se ainda a consagração da unidade jurisdicional nas seguintes matérias:

• Contencioso dos contratos da função administrativa: para a doutrina clássica, a contratação administrativa subdividia-se em contratos administrativos, sujeitos a um regime específico (em virtude de a administração actuar no exercício de poderes exorbitantes ou autoritários – o que é um contra-senso, pois um contrato assenta nos conceitos de acordo de vontades e de colaboração), que passava pela submissão dos litígios relativos à sua interpretação, validade ou execução à competência dos igualmente “especiais” tribunais administrativos, e em contratos de direito privado da administração. Nestes, a administração actuava como se de um privado se tratasse, pelo que o seu regime jurídico devia ser igual ao “comum” dos contratos e, como tal, da competência dos tribunais judiciais. Com a passagem de autoritária e agressiva a prestadora e consensual, a administração foi utilizando cada vez mais, ao lado dos característicos actos administrativos, outras formas de actuação, nomeadamente, a contratação pública, cujo desenvolvimento, diz MARIA JOÃO ESTORNINHO (Requiem pelo Contrato Administrativo, Almedina, Coimbra, 1990), “vai dar origem a um «movimento de sentido convergente», através do qual se tem vindo a reconhecer que, nem o contrato administrativo é tão exorbitante quanto isso, nem os contratos privados da administração são exactamente iguais aos contratos celebrados entre os particulares, o que reflecte desde logo uma eventual aproximação entre todos os contratos da administração”. Consequentemente, o legislador optou por submeter integralmente o contencioso da contratação pública aos tribunais administrativos, mediante a adopção do critério da relação jurídica administrativa como forma de delimitar a sua competência (arts. 1.º/1 e 4.º/1, als. a) a n) do Estatuto dos Tribunais Administrativos - ETAF). Porém, esta lógica unitária não foi seguida a nível processual, pois embora o meio preferido para os conflitos de natureza contratual seja a acção administrativa comum, esta cederá perante a acção administrativa especial em caso de cumulação de pedidos (relativos a um contrato com pedidos referentes a um acto ou regulamento administrativo – art. 5.º/1 CPTA). Pois bem, se a nível jurisdicional foi abandonada a dicotomia contratos administrativos/contratos privados da administração, também a nível processual devia ser rejeitada a dicotomia acção administrativa comum/acção administrativa especial, pois as razões que justificam a permanência desta última (autoridade da administração, que lhe permite exercer poderes exorbitantes e, portanto, carecidos de um regime específico, incompatível com o comum) são as mesmas razões que levaram ao afastamento daquela primeira;
• Contencioso da responsabilidade civil pública: Até à reforma do contencioso administrativo em 2004, o critério delimitador da competência do tribunal estabelecia uma dualidade de jurisdições no âmbito de tal responsabilidade. Assim, pelos danos causados no exercício de actividades de gestão privada, a administração respondia segundo o direito civil, nos tribunais comuns, enquanto pelos danos causados no desempenho de actividades de gestão pública, a administração respondia nos termos do direito administrativo, perante os tribunais administrativos. Mais uma vez, o legislador, admitindo que tal concepção dualista tinha por base a já ultrapassada natureza autoritária e excepcional da administração, além de assentar numa distinção artificial entre gestão pública e privada (pois o que interessa, para efeitos de responsabilidade, é a satisfação pela administração das necessidades colectivas, seja através de formas públicas e/ou privadas), optou por fixar a competência exclusiva dos tribunais administrativos relativamente ao contencioso da responsabilidade civil pública (art 212.º/3 CRP e arts. 1.º/1 e 4.º/1, als. g), h) e i) ETAF). Acontece que, mais uma vez, essa opção unitária não foi seguida a nível das formas de processo. Aqui, subsiste a dualidade de acções, nos termos da qual as questões relativas à responsabilidade civil pública seguem a forma da acção administrativa comum (art. 37.º/2, als. g) e f) CPTA), a menos que se verifique a cumulação com outros pedidos (de anulação ou condenação à prática de acto administrativo), caso em que será a acção administrativa especial o meio processual mais adequado (art. 5.º/1 CPTA). Contudo, esta cumulação de pedidos poderá ser desnecessária, pois o art. 38.º/1 CPTA permite que o particular peça uma indemnização, sob a forma de acção administrativa comum, sem previamente pedir a anulação ou declaração de nulidade de acto ou regulamento administrativo, sob a forma de acção administrativa especial. Daqui resulta a suficiência da acção administrativa comum na satisfação dos interesses dos particulares, embora a solução proposta não passe, obviamente, por eliminar o conteúdo da acção administrativa especial, mas antes inseri-lo na (única) acção administrativa comum.

Concluindo, tendo em conta a aproximação da tramitação da acção administrativa comum à da acção administrativa especial em virtude do princípio da livre cumulação de pedidos, a transformação do contencioso de mera anulação num contencioso de plena jurisdição, em que o juiz pode não só anular actos administrativos, mas também condenar a administração à sua prática, a visão da administração como uma entidade cada vez mais protectora dos interesses dos particulares (ao invés dos interesses do Estado) e o reconhecimento de uma unidade jurisdicional no âmbito quer do contencioso contratual administrativo, quer do contencioso da responsabilidade civil pública, somos da opinião de VASCO PEREIRA DA SILVA, para quem a acção administrativa especial deve diluir-se na acção administrativa comum e o CPTA deve regular integralmente, com regras próprias, todos os meios processuais ou fixar apenas as regras especiais, comuns ou características daqueles, com aplicação subsidiária do CPC, também relativamente a todos esses meios processuais.       

Ana Catarina Vítor N.º 20913