A tutela de direitos subjectivos das relações administrativas
é feita através da acção administrativa especial sendo esta um meio processual com
um vasto âmbito de aplicação. Quanto a este aspecto, temos de ter em conta o
artigo 46º/2 do Código de Processo Administrativo (doravante CPTA),
constituindo pedidos principais deste tipo de acção a anulação de um acto
administrativo ou da declaração da sua inexistência, a condenação à prática de
um acto administrativo legalmente devido, a declaração de ilegalidade de normas
regulamentares ilegais e a declaração de ilegalidade pela não emissão de
regulamentos.
Tratando a matéria referente aos regulamentos
administrativos, importa distinguir os conceitos de acto administrativo e
regulamento administrativo, adoptando um critério prático segundo o qual só os
actos administrativos têm de gozar simultaneamente de individualidade e de
concretude (artigo 120º Código do Procedimento Administrativo – CPA), ao passo
que todas as disposições unilaterais que sejam só gerais e/ou abstratas são de
considerar como regulamentos administrativos.
Assim, estamos em condições de definir os regulamentos
administrativos como as normas jurídicas editadas pela Administração no
exercício da função administrativa. Esta noção engloba três elementos
essenciais: um elemento de natureza material, outro de natureza orgânica e um
terceiro de natureza funcional. Do ponto de vista material, os regulamentos são
normas jurídicas: isto significa que têm as notas de generalidade (aplicam-se a
uma pluralidade de destinatários) e abstracção (aplica-se a un número
indeterminado de casos ou situações) típicas dos actos normativos. Daqui se
conclui que o regulamento administrativo não se esgota numa única aplicação,
referindo a doutrina que o mesmo tem como característica uma pretensão imanente
de duração: o regulamento é um acto susceptível de se aplicar um número
indeterminado de vezes a um número indeterminado de situações de pessoas. Quanto
à natureza orgânica, os regulamentos administrativos são editados por
autoridades administrativas. Do ponto de vista funcional, os regulamentos são
emanados no exercício da função administrativa, sendo este aspecto importante
na medida em que o Governo (órgão máximo da Administração Pública) detém,
também a título principal, poder legislativo. É necessário juntar esta nota
funcional para que se não confundam os decretos-lei com os regulamentos, sendo
os primeiros editados no exercício do poder legislativo e os segundos editados
no exercício da função administrativa. Os regulamentos estão sujeitos ao regime
constitucional geral sobre regulamentos (artigo 112º da Constituição da
República Portuguesa – CRP). Importa ainda mencionar, quanto ao ponto de vista
formal dos regulamentos administrativos do Governo, que os mesmos podem assumir
a forma de decretos-regulamentares, de resoluções (do Conselho de Ministros),
de portarias (dos Ministros em nome do Governo) e de despachos normativos (dos
Ministros em nome do Ministério respectivo). Temos, ainda, os decretos
regulamentares regionais (dos governos regionais, que regulamentam a legislação
regional), as posturas (das autarquias locais), os estatutos auto-aprovados e
outros regulamentos emanados por entes institucionais e corporativos.
Do ponto de vista jurídico, o fundamento dos regulamentos é o
princípio de legalidade, na sua dimensão de reserva de lei. Em virtude da
existência de uma precedência total de lei, a emissão de todo e qualquer
regulamento tem que ser habilitada por uma norma jurídica hierarquicamente
superior, legitimada e densificada, ainda que esta não predetermine
integralmente o seu conteúdo. Quanto à sua função, os regulamentos podem servir
para executar leis, complementar as leis e para dinamizar globalmente a ordem
jurídica.
Na sistematização do novo Código de Processo nos Tribunais
Administrativos (CPTA), a impugnação de normas administrativas é tratada nos
artigos 72º e seguintes. O CPTA aboliu a dualidade de meios processuais
previstos na legislação do contencioso da década de 80, unificando o mecanismo
de impugnação de normas. No entanto, entende-se que essa unificação é aparente
visto que à dualidade de meios processuais sucede uma dualidade de regimes
quanto aos efeitos da declaração de ilegalidade. Resulta dos artigos 72º e 73º
do CPTA que se admitem dois tipos de pedidos: o pedido de declaração de
ilegalidade com força obrigatória geral (73º/1 e artigo 76º CPTA) e o pedido de
declaração de ilegalidade num caso concreto (73º/2 do CPTA). Esta possibilidade
de impugnação de normas não põe em causa a impugnabilidade directa e incidental
das normas administrativas.
No que respeita à apreciação acidental, sabemos que o novo
regime processual de impugnação de normas administrativas nada altera no que
respeita à impugnabilidade indirecta dessas normas. Deste modo, se é aplicado a
um particular um regulamento que o mesmo considera ilegal, o particular pode e
deve reagir contra essa decisão concreta de forma a suscitar o incidente da
ilegalidade da norma regulamentar que lhe foi aplicada. Se o incidente for
julgado procedente pelo Tribunal, este deve recusar-se a aplicar a norma
regulamentar ilegal e, com este fundamento, anular ou declarar esta norma nula
– isto decorre do princípio da legalidade decorrente dos artigos 203º e 204º da
CRP e vale para qualquer um dos legitimados à impugnação de actos
administrativos do artigo 55º do CPTA.
Segue-se a análise dos dois tipos de pedidos de impugnação de
normas mencionados anteriormente: declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral e declaração de ilegalidade num caso concreto (sem força
obrigatória geral), considerados nos artigos 72º e seguintes do CPTA.
Desde já, importa referir que em matéria de objecto,
competência e prazo para a impugnação, não existem quaisquer especificidades
entre estes dois regimes de declaração de ilegalidade – por esta razão, vale
para os dois regimes o que trataremos de seguida.
Quanto ao objecto, este decorre do artigo 72º/1 CPTA, de onde
se retira que quaisquer normas emanadas ao abrigo de disposições de direito
administrativo podem ser objecto de impugnação contenciosa. Entende-se que o
sentido a atribuir a este artigo é o de incluir todas as normas emitidas no
exercício da função administrativa, por qualquer entidade, pública ou privada:
normas produzidas no desempenho da função administrativa por concessionários,
sociedades de capitais públicos, empresas públicas, associações públicas e
pessoas colectivas de utilidade pública administrativa. Importa referir que o
único factor decisivo deve ser a produção de efeitos lesivos pela norma em
causa, estando por isso completamente ultrapassada a restrição à
impugnabilidade dos regulamentos administrativos internos. É de notar que pode
haver um claro interesse na invalidação de regulamentos caducados ou revogados
e, por isso, apesar de se poderem levantar algumas dúvidas quanto ao destino
dos actos entretanto consolidados, tal não implica uma impossibilidade de
impugnação destes regulamentos. Quanto aos regulamentos suspensos, podem-se
colocar algumas dúvidas quanto à possibilidade de ele produzir efeitos
imediatamente nos termos do artigo 73º/2 CPTA. No entanto, a leitura a fazer da
referência aos efeitos imediatos da norma não deve reportar-se a uma efectiva
produção imediata de efeitos lesivos, mas a uma susceptibilidade de, uma vez em
vigor, produzir imediatamente esses efeitos.
Quanto ao aspecto da competência, temos de ter presente o
artigo 44º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais/2002 (ETAF): o
conhecimento das acções de impugnação de normas administrativas cabe aos
Tribunais Administrativos de Círculo. Mesmo os regulamentos da Administração
Central estão agora submetidos à competência da base da pirâmide organizacional
dos tribunais administrativos.
Uma questão que deve ser ainda abordada tem a ver com os
prazos: considerando o artigo 74º do CPTA, está expressamente preceituado a
inexistência de um prazo para pedir a declaração de ilegalidade.
Estamos em condições de tratar os traços do regime da
declaração obrigatória geral sem força obrigatória geral: a criação deste foi a
principal novidade introduzida pela reforma de 2002.
Qualquer pessoa que defenda ser prejudicado pela aplicação da
norma ou que possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo (bastando que
a ameaça desta lesão seja real, não tendo a mesma que ser efectiva), tem
legitimidade para a impugnação de normas. Têm ainda legitimidade o Ministério
Público e alguns autores populares, no âmbito dos valores comunitários referidos
no artigo 9º, em certos termos. No entanto, as condições legais variam de
acordo com o tipo de pedido que se pretende. Assim, quanto à declaração com
força obrigatória geral, esta só pode ser pedida pelos particulares
interessados depois de a norma ter sido desaplicada em três casos concretos -
este requisito não é pedido se o mesmo for feito pelo Ministério Público,
oficiosamente ou a requerimento das entidades legitimadas para a acção popular -
trataremos deste aspecto quando for estudada este tipo de declaração. No caso
da declaração de ilegalidade da norma com efeitos restritos ao caso concreto
(desaplicação da norma), esta pode ser pedida “pelo lesado ou pelos titulares
da acção popular quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, sem depender
de um acto administrativo ou judicial de aplicação, não sendo necessária a
prévia desaplicação em três casos” – 73º/2 CPTA. Em primeiro lugar, teremos de
saber o que se entende por “lesados”: para alguém ser considerado como tal, exige-se
uma lesão efectiva da esfera jurídica do autor para que esta possa deduzir um
pedido. Para esta matéria, o que é decisivo saber é se o regulamento é
verdadeiramente produtor de efeitos sem necessidade de actos de aplicação. Caso
isto aconteça, o regulamento não se transforma em regulamento sem eficácia
imediata por se ter irrelevante a prática de um acto administrativo: nestas
circunstâncias, deve ser admissível uma modificação objectiva da instância, nos
termos do artigo 63º CPTA. Caso o regulamento não seja imediatamente produtor
de efeitos, nunca teria havido legitimidade do particular para recorrer ao
artigo 73º/2 do CPTA, sendo a questão resolvida em fase de saneamento do
processo.
Estamos perante casos em que a norma regulamentar lesiona de
forma directa os destinatários, sem que haja lugar à tomada de decisões
concretas de aplicação. A impugnação deste tipo de norma visa apenas obter, da
parte do tribunal, uma recusa de aplicação da norma a título principal. Esta
declaração de ilegalidade só vale para o interessado, ou seja, pretende-se
obter a desaplicação da norma quanto a esse interessado. O tribunal não elimina
esta norma da ordem jurídica, limitando-se a declarar a sua ilegalidade sem
força obrigatória geral, apenas com efeitos circunscritos à situação do interessado,
que desse modo, fica subtraído ao seu âmbito de aplicação. Esta declaração pode
basear-se na eventual inconstitucionalidade da norma impugnada, não estando o juiz
limitado, na apreciação destas normas, pelos argumentos que possam ser
invocados contra a norma ou normas impugnadas. Desta forma, pode atender ao
artigo 75º para decidir com “fundamento na ofensa de princípios ou normas
jurídicas diversos daqueles cuja violação haja sido invocada”.
Analisando agora o regime de declaração de ilegalidade de
normas regulamentares com força obrigatória geral, temos de acrescentar ao que
já foi dito sobre a legitimidade para pedir esta declaração, que a solução
consagrada no CPTA (artigo 73º/1) faz-nos analisar a ausência de consagração da
legitimidade activa das pessoas e entidades referidas no artigo 9º/2 do CPTA. Tal
como desenvolve Pedro Delgado Alves, a resposta a esta questão prende-se com
“argumentos interpretativos de natureza teleológica, literal e histórica que
militam pela inclusão de regulamentos administrativos no âmbito da acção
popular correctiva”. Os cidadãos que se inserem no artigo 55º/2 podem por isso
impugnar as actuações dos órgãos hierárquicos, sem necessidade de aguardar por
três decisões de desaplicação e sem necessidade de preencher os requisitos do
artigo 73º/1 do CPTA. Na secção do CPTA que regula este processo de declaração
de ilegalidade, não existe nenhuma disposição sobre a participação dos
contra-interessados. Também as disposições gerais do CPTA não mencionam esta
figura o que nos leva a concluir que se aplica analogicamente a disposição do
artigo 57º dirigida às impugnações de actos administrativos. Assim, temos de
ter em conta o artigo 82º/5 CPTA sobre a forma de citação destes nos processos
de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral.
A declaração de ilegalidade de normas regulamentares com
força obrigatória geral implica a respectiva eliminação da ordem jurídica, com
os efeitos retroactivos e repristinatórios delimitados no artigo 76º. Quanto
aos fundamentos em que se pode basear este pedido, não são invocáveis perante
os tribunais administrativos “os fundamentos previstos no nº1 do artigo 281º/1
CRP” – artigo 72º/2 CPTA. Só ao Tribunal Constitucional compete declarar, com
força obrigatória geral, a inconstitucionalidade de quaisquer normas e,
portanto, também das normas ditadas pela Administração.
Cabe agora analisar a necessidade de três decisões prévias de
recusa de aplicação da norma. O CPTA não está a referir-se apenas ao controlo
incidental de normas por via de excepção, mas a qualquer decisão jurisdicional
no sentido da ilegalidade da norma, preenchendo este requisito as decisões
emitidas ao abrigo do artigo 73º/2 CPTA bem como as decisões que desapliquem
por via incidental uma norma administrativa. Pedro Delgado Alves menciona que o
CPTA não está apenas a remeter para os tribunais da jurisdição administrativa,
podendo bem tratar-se de tribunais judiciais, militares ou tribunal de Contas,
quando o CPTA se refere a decisões de “qualquer tribunal”. Mais do que
demonstrar o potencial lesivo da norma em termos quantitativos, o legislador
procurou restringir o recurso a este meio aos casos em que exista um grau de
convicção elevado quanto à ilegalidade do preceito impugnado. Trata-se de introduzir
alguma consideração e ponderação na apreciação da norma.
Também neste regime o juiz não está limitado, na sua
apreciação, pelos argumentos que possam ser invocados contra a norma ou normas
impugnadas, podendo decidir com o fundamento espelhado no artigo 75º
anteriormente referido.
O artigo 76º CPTA tem um regime inspirado no artigo 282º CRP,
respeitante aos efeitos de declarações de inconstitucionalidade ou de
ilegalidade com força obrigatória geral que são proferidas pelo Tribunal
Constitucional. Temos, no artigo 76º CPTA, a produção de efeitos retroactivos
provocados pela declaração de ilegalidade com força obrigatória geral. Contudo,
ficam ressalvadas (76º/3 primeira parte), as situações consolidadas – casos
julgados e actos administrativos que já não possam ser impugnados. Deste modo,
estes já não vão poder ser revogados com fundamento na ilegalidade da norma em
causa (141º Código do Procedimento Administrativo – CPA). Tal como refere Mário
Aroso de Almeida, parece aqui salvaguardar-se na justa medida o valor da
segurança jurídica que, no regime anterior ao CPTA, se procurava assegurar
através da regra da eficácia ex nunc da
declaração da ilegalidade da norma. Pedro Delgado Alves ressalva o facto de nem
sempre a semelhança de regimes entre o artigo 282º/4 CRP e o artigo 76º CPTA
ser benéfica, dizendo que “a realidade jurídico-administrativa exige por vezes
respostas diferentes da realidade jurídico-constitucional. Acrescenta ainda uma
lógica em que o tribunal pode salvaguardar a validade da revogação operada pela
norma ilegal, obstando à possibilidade de repristinação, visto que se o
tribunal faculta todos os efeitos da invalidade da norma, também lhe será
permitido fixar apenas alguns desses efeitos.
Terá de ser analisado o aspecto referente ao facto dos casos
julgados e actos administrativos consolidados cederem perante o princípio da
aplicação retroactiva da norma sancionatória mais favorável, consagrado no
artigo 282º/3 CRP – artigo 76º/3 parte final. Segundo critérios de proporcionalidade,
considera-se que o juiz possa afastar a retroactividade (ou, pelo menos
limitada) “quando razões de segurança jurídica, de equidade ou de interesse
público de excepcional relevo, devidamente fundamentadas, o justifiquem” –
artigo 76º/2. Seguindo a opinião de Mário Aroso de Almeida, caso estejamos
perante uma norma directamente aplicável mas já incidentalmente julgada ilegal
por três vezes, o interessado lesado não está obrigado a pedir a declaração de
ilegalidade dessa norma com força obrigatória geral. Isto decorre do artigo
73º/2 na sua parte inicial já que a possibilidade de pedir esta declaração com
força obrigatória geral é uma faculdade que assiste aos lesados, sem prejuízo
daquela que o artigo 73º/1 também lhes reconhece. O lesado pode, assim,
limitar-se a pedir que a declaração seja proferida com efeitos circunscritos ao
seu caso, evitando o risco de se poder ver confrontado com uma decisão de
limitação de efeitos.
Por último, importa fazer uma breve referência sobre a
condenação à emissão de regulamentos: o artigo 77º é um artigo inovador que
permite reagir contra a omissão ilegal deste tipo de normas cuja adopção “seja
necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação”.
Esta figura é inspirada no artigo 283º CRP mas o artigo 77º/2 distancia-se
daquele artigo da CRP na medida em que não se limita a conferir ao tribunal o
poder de dar conhecimento da situação de omissão ao órgão competente,
atribuindo-lhe ainda o poder de fixar o prazo não inferior a seis meses, dentro
do qual a omissão deverá ser suprida. Parece que esta espécie de pronúncia
declarativa do conteúdo impositivo prevista no artigo 77º/2 está mais próxima de
uma sentença de condenação do que uma sentença meramente declarativa ou de
simples apreciação. Assim, reconhece a existência de um dever e estabelece um
prazo para o seu cumprimento – a inobservância deste prazo leva à fixação de um
prazo limite e imposição de uma sanção pecuniária compulsória aos responsáveis
pela persistência na omissão (artigos 164º/4, alínea d), 168º e 169º). Caso se
considere justificado, o tribunal pode, no momento em que reconheça a
ilegitimidade da situação da omissão, proceder desde logo à imposição de sanção
pecuniária compulsória (artigos 3º/2, 44º e 49º) e assim terá de fixar o prazo
para o suprimento dessa omissão.
Biliografia:
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Administrativo, Almedina, 2010
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OLIVEIRA, Mário Esteves de, / OLIVEIRA, Rodrigo
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·
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso
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·
SILVA, Vasco Pereira da, Novas e Velhas Andanças
do Contencioso Administrativo, AAFDL Lisboa, 2005
Andreia Pontífice Sousa, nº 20818
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