O problema do Contencioso da Responsabilidade Civil Pública
O meu comentário neste blog irá
versar-se, essencialmente, sobre a responsabilidade civil pública na componente
da competência dos tribunais administrativos nesta matéria. Segue-se a seguinte
afirmação:
“Compete à jurisdição administrativa apreciar todas
as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública.
Para se ter
chegado à conclusão desta afirmação foi preciso analisar todas as sucessivas
reformas do contencioso, nas quais hoje, continuam a ter elevada importância
tanto neste tema em análise, como na construção do Direito Administrativo.
Hoje em dia o tema da responsabilidade extracontratual do estado, como
refere o Professor Vasco P. Silva, é um verdadeiro “pilar” do Estado de
Direito, pois encontra consagração Constitucional (Artigos 22.º, 16.º e 17.º)
no que toca a direitos fundamentais e ao direito de indemnização. Perante isto
encontramos aqui uma certa independência da justiça administrativa face ao
poder executivo e um âmbito de proteção dos particulares (aproximação ao
cidadão) face à atuação lesiva e danosa da Administração Pública (que demorou a
ser totalmente concretizado).
Tudo começou
com uma história antiga (bem explícita no manual do Professor Vasco P. Silva)
de Agnès Blanco, uma menina de cinco ano que foi atropelada por um vagão de uma
empresa pública. Os problemas começaram a surgir quando nem os tribunais
judiciais, nem os administrativos admitiam ser competentes. Ou porque os
tribunais judiciais diziam estar em causa uma autoridade administrativa e por
não haver lei aplicável, ou porque os tribunais administrativos afirmavam não
se tratar de um recurso de um ato administrativo, daí a sua incompetência.
Todavia o Tribunal de Conflitos considerou este caso como sendo da competência
dos tribunais administrativos e na ausência de lei, seria necessário criar
normas jurídicas “especialmente destinadas a proteger a Administração em
matéria de responsabilidade extracontratual.”
Não obstante,
a grande controvérsia neste conflito negativo de jurisdições foi,
essencialmente, a dicotomia entre gestão pública e gestão privada (que hoje já
não tem relevância qualquer), que posteriormente se verificou. Assim, até à
entrada em vigor da reforma do Contencioso, os danos causados pela
Administração no âmbito da gestão privada, competiam aos tribunais judiciais a
responsabilidade desta com aplicação do Direito Civil; os danos causados no
âmbito da gestão pública, a Administração respondia perante os tribunais
administrativos, aplicando-se assim o Direito Administrativo. Mas o que quer
dizer, precisamente, gestão pública e
gestão privada?
No que toca à
jurisprudência, o Tribunal de Conflitos (relativamente a um Acórdão de 4 de
Abril de 2006, Proc. n.º 08/03-70) veio afirmar sendo atos de gestão pública
aqueles que são praticados no âmbito de uma função pública, com base em normas
de direito público, pelos órgãos ou agentes da Administração; e os atos de
gestão privada aqueles que igualmente são praticados pelos órgãos ou agentes da
Administração, mas com uma posição de igualdade/paridade com o particulares,
com total subordinação a normas de direito privado.
Ora, esta
dicotomia foi alvo de referências críticas (sobreponho neste texto a posição do
Professor Vasco P. Silva), nas quais ressalvo as mais importantes: a ideia de
gestão pública estava ligada a uma referência de poder de autoridade da
Administração atuando através de ato administrativo; nos âmbitos de gestão
pública e privada era muito difícil destrinçar as atuações informais, técnicas
e materiais da Administração, que na sua execução são muito diferentes (p.e.
atuações de médicos, motoristas). Assim, propõe-se uma necessidade de
harmonização e uniformização do regime da responsabilidade extracontratual,
sempre que esteja em causa o exercício da função administrativa. Foi assim, que
em 2008, com o surgimento do DL 67/2007, veio estabelecer-se um novo regime de
responsabilidade civil pública, “consagrando” nestes termos a unidade jurisdicional.
Como se sabe,
nas situações referidas nos artigos 1.º e 4.º do ETAF atribui-se competência aos
tribunais administrativos, situações estas que são meramente a título
exemplificativo/indicativo. Importa-nos neste âmbito as alíneas g), h), i) do
n.º1 do art. 4.º ETAF, que como já foi referido supra consagram um regime de unidade jurisdicional,
no que respeita ao contencioso da responsabilidade civil extracontratual da
Administração Pública, em virtude do abandono da distinção entre gestão pública
e gestão privada como critério de determinação da competência do tribunal.
Importa-nos a alínea g) na qual
determina a responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas de direito
público, no exercício da função legislativa e jurisdicional. Este preceito
consagra a uniformização jurisdicional de todo o contencioso da responsabilidade
civil pública, i.e., passa a ser da competência dos tribunais administrativos
qualquer ralação de responsabilidade, independentemente da natureza do órgão.
Assiste-se, assim, a um alargamento do conceito de relação jurídica administrativa,
que no âmbito da responsabilidade extracontratual se amplia a qualquer relação
jurídica pública.
O Professor Vasco P. Silva realça, perante a alínea g),
a omissão feita à função política. Nos termos desta posição, para o Professor tendo
em conta a unidade do sistema, não faz sentido interpretar literalmente uma
norma de cláusula geral no sentido de um critério aberto. Assim, o Professor
defende a abrangimento da função política, por considerar a referência das
funções legislativa e jurisdicional como meramente exemplificativa. Da nossa parte, pensamos este entendimento
correto, uma vez que tratando-se de uma competência genérica da Administração,
será mais correto e justo que a função política também esteja abrangida nos
termos da alínea g).
Seguidamente, também ainda na alínea g) pergunta-se se
no que toca à posição em processo destas entidades, se a Administração tem
sempre de ocupar a posição de Ré para se aplicar este preceito. Então e se
ocupar a posição de Autora? Exemplo: Nos casos dos acidentes de
viação, só quando os lesados exigissem uma indemnização da Administração é que
seriam competentes os tribunais administrativos.
Perante este problema, pensamos que não
seria correto e seria ilegal, pois a natureza da relação é a mesma e porque
iria contrariar os critérios de determinação da jurisdição com competência.
Assim, a jurisdição competente é a administrativa, independentemente da posição
ocupada na ação em causa no processo.
Feita uma “breve” referência à
importância da alínea g) do artigo 4.º n.º1 ETAF, decidimos ser relevante
também uma breve análise da alínea i). Prevê-se igualmente um alargamento do
regime da responsabilidade civil pública para os sujeitos privados aos quais
seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado. Passa assim a
haver um “regime
jurídico unificado da responsabilidade civil pública, aplicável sempre que
esteja em causa o exercício da função administrativa (independentemente da
natureza jurídica dos sujeitos causadores do dano).” Pergunta-se, então, se
esta disposição é diretamente aplicável a estes sujeitos. A doutrina diverge.
Para os Professores Aroso de Almeida e Feitas do
Amaral, o artigo 4.º n.º 1 ETAF fica sem efeito, e logo os tribunais
administrativos não são competentes, se houver ausência de disposições de
direito substantivo que prevejam a aplicação do regime específico de
responsabilidade do Estado a entidades privadas.
Contrariamente, os Professores Vieira de Andrade e
Vasco P. Silva, afirmam que tendo em conta a alínea d) do mesmo precito, deve
presumir-se a aplicação do regime substantivo de direito público, pelo critério
geral e aberto das relações jurídicas administrativas (artigo 1.º n.º1 ETAF).
De acordo com todos estes preceitos, dos
quais determinam a responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas de
direito público; dos titulares dos órgãos, funcionários, agentes; e dos
sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da
responsabilidade do Estado, (fator de incidência subjetiva) verifica-se um alargamento
da competência jurisdicional dos tribunais administrativos, bem como um
alargamento da cláusula geral da natureza administrativa da relação jurídica.
Neste sentido, também o Professor
Sérvulo Correia, “(…) no tocante à
responsabilidade civil extracontratual, o ETAF adotou critérios distintos para
determinar o âmbito da jurisdição administrativa”, i.e. pertencem à
jurisdição administrativa, independentemente da natureza pública ou privada, as
situações das entidades com personalidade pública alegadamente responsáveis.
Também o Professor Santos Serra afirma
haver uma “cláusula positiva de demarcação da competência administrativa”,
pois, no que toca aos tribunais administrativos, estes ganham um espaço
privativo de atuação, tornando-se verdadeiros e próprios tribunais, com uma
jurisdição autónoma essencialmente às garantias prestadas a quem procura
proteção. Igualmente, perante este mesmo Professor os tribunais administrativos
têm uma “competência exclusiva” no que toca à responsabilidade extracontratual
do Estado, pois, independentemente do ato ser de gestão pública ou privada este
mesmos tribunais têm competência; e sobre as questões em que haja lugar esta
responsabilidade.
Para terminarmos iremos enquadrar este tema no que diz
respeito à dualidade de meios processuais principais: Ação administrativa comum
(artigos 37.ºss) e ação administrativa especial (artigos 46.ºss). No que diz
respeito ao nosso ordenamento a responsabilidade civil pública insere-se na
ação comum, exceto os casos em que há uma cumulação com outros pedidos, caso em
que no meio processual é ação especial.
Numa referência muito breve, o artigo 37.º alíneas d),
f) g) tratam em específico da responsabilidade do civil, no que diz respeito a
atuações e operações técnicas, materiais e informais pela Administração; assim
como a responsabilidade das entidades privadas que atuam em nome e por conta
das pessoas coletivas públicas.
Já o artigo 47.º pressupõe a cumulação de pedidos (impugnação,
condenação de um ato ou regulamento administrativo com o pedido de indeminização).
Em suma: depois de todo este raciocínio concluímos que
compete sempre à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade
civil extracontratual da Administração. Assim, não tem relevância qualquer fazer
a distinção entre ato de gestão pública ou privada para determinar a jurisdição
competente, pois como foi referido a competência é dos tribunais administrativos,
acabando assim, com a morosidade processual.
"O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise- Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo", Vasco Pereira da Silva, Almedina
"A Justiça Administrativa", José Carlos Vieira de Andrade, Almedina
"Manual de Processo Administrativo", Mário Aroso de Almeida, Almedina
"Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Almedina
"A Justiça Administrativa", José Carlos Vieira de Andrade, Almedina
"Manual de Processo Administrativo", Mário Aroso de Almeida, Almedina
Ana Filipa Loureiro da Silva, n.º 21478
