Responsabilidade Civil Pública

O problema do Contencioso da Responsabilidade Civil Pública

O meu comentário neste blog irá versar-se, essencialmente, sobre a responsabilidade civil pública na componente da competência dos tribunais administrativos nesta matéria. Segue-se a seguinte afirmação:

“Compete à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública.

Para se ter chegado à conclusão desta afirmação foi preciso analisar todas as sucessivas reformas do contencioso, nas quais hoje, continuam a ter elevada importância tanto neste tema em análise, como na construção do Direito Administrativo.

Hoje em dia o tema da responsabilidade extracontratual do estado, como refere o Professor Vasco P. Silva, é um verdadeiro “pilar” do Estado de Direito, pois encontra consagração Constitucional (Artigos 22.º, 16.º e 17.º) no que toca a direitos fundamentais e ao direito de indemnização. Perante isto encontramos aqui uma certa independência da justiça administrativa face ao poder executivo e um âmbito de proteção dos particulares (aproximação ao cidadão) face à atuação lesiva e danosa da Administração Pública (que demorou a ser totalmente concretizado).

Tudo começou com uma história antiga (bem explícita no manual do Professor Vasco P. Silva) de Agnès Blanco, uma menina de cinco ano que foi atropelada por um vagão de uma empresa pública. Os problemas começaram a surgir quando nem os tribunais judiciais, nem os administrativos admitiam ser competentes. Ou porque os tribunais judiciais diziam estar em causa uma autoridade administrativa e por não haver lei aplicável, ou porque os tribunais administrativos afirmavam não se tratar de um recurso de um ato administrativo, daí a sua incompetência. Todavia o Tribunal de Conflitos considerou este caso como sendo da competência dos tribunais administrativos e na ausência de lei, seria necessário criar normas jurídicas “especialmente destinadas a proteger a Administração em matéria de responsabilidade extracontratual.”

Não obstante, a grande controvérsia neste conflito negativo de jurisdições foi, essencialmente, a dicotomia entre gestão pública e gestão privada (que hoje já não tem relevância qualquer), que posteriormente se verificou. Assim, até à entrada em vigor da reforma do Contencioso, os danos causados pela Administração no âmbito da gestão privada, competiam aos tribunais judiciais a responsabilidade desta com aplicação do Direito Civil; os danos causados no âmbito da gestão pública, a Administração respondia perante os tribunais administrativos, aplicando-se assim o Direito Administrativo. Mas o que quer dizer, precisamente, gestão pública e gestão privada?

No que toca à jurisprudência, o Tribunal de Conflitos (relativamente a um Acórdão de 4 de Abril de 2006, Proc. n.º 08/03-70) veio afirmar sendo atos de gestão pública aqueles que são praticados no âmbito de uma função pública, com base em normas de direito público, pelos órgãos ou agentes da Administração; e os atos de gestão privada aqueles que igualmente são praticados pelos órgãos ou agentes da Administração, mas com uma posição de igualdade/paridade com o particulares, com total subordinação a normas de direito privado.

Ora, esta dicotomia foi alvo de referências críticas (sobreponho neste texto a posição do Professor Vasco P. Silva), nas quais ressalvo as mais importantes: a ideia de gestão pública estava ligada a uma referência de poder de autoridade da Administração atuando através de ato administrativo; nos âmbitos de gestão pública e privada era muito difícil destrinçar as atuações informais, técnicas e materiais da Administração, que na sua execução são muito diferentes (p.e. atuações de médicos, motoristas). Assim, propõe-se uma necessidade de harmonização e uniformização do regime da responsabilidade extracontratual, sempre que esteja em causa o exercício da função administrativa. Foi assim, que em 2008, com o surgimento do DL 67/2007, veio estabelecer-se um novo regime de responsabilidade civil pública, “consagrando” nestes termos a unidade jurisdicional.

Como se sabe, nas situações referidas nos artigos 1.º e 4.º do ETAF atribui-se competência aos tribunais administrativos, situações estas que são meramente a título exemplificativo/indicativo. Importa-nos neste âmbito as alíneas g), h), i) do n.º1 do art. 4.º ETAF, que como já foi referido supra consagram um regime de unidade jurisdicional, no que respeita ao contencioso da responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, em virtude do abandono da distinção entre gestão pública e gestão privada como critério de determinação da competência do tribunal.

Importa-nos a alínea g) na qual determina a responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas de direito público, no exercício da função legislativa e jurisdicional. Este preceito consagra a uniformização jurisdicional de todo o contencioso da responsabilidade civil pública, i.e., passa a ser da competência dos tribunais administrativos qualquer ralação de responsabilidade, independentemente da natureza do órgão. Assiste-se, assim, a um alargamento do conceito de relação jurídica administrativa, que no âmbito da responsabilidade extracontratual se amplia a qualquer relação jurídica pública.

O Professor Vasco P. Silva realça, perante a alínea g), a omissão feita à função política. Nos termos desta posição, para o Professor tendo em conta a unidade do sistema, não faz sentido interpretar literalmente uma norma de cláusula geral no sentido de um critério aberto. Assim, o Professor defende a abrangimento da função política, por considerar a referência das funções legislativa e jurisdicional como meramente exemplificativa.  Da nossa parte, pensamos este entendimento correto, uma vez que tratando-se de uma competência genérica da Administração, será mais correto e justo que a função política também esteja abrangida nos termos da alínea g).

Seguidamente, também ainda na alínea g) pergunta-se se no que toca à posição em processo destas entidades, se a Administração tem sempre de ocupar a posição de Ré para se aplicar este preceito. Então e se ocupar a posição de Autora? Exemplo: Nos casos dos acidentes de viação, só quando os lesados exigissem uma indemnização da Administração é que seriam competentes os tribunais administrativos.

Perante este problema, pensamos que não seria correto e seria ilegal, pois a natureza da relação é a mesma e porque iria contrariar os critérios de determinação da jurisdição com competência. Assim, a jurisdição competente é a administrativa, independentemente da posição ocupada na ação em causa no processo.

Feita uma “breve” referência à importância da alínea g) do artigo 4.º n.º1 ETAF, decidimos ser relevante também uma breve análise da alínea i). Prevê-se igualmente um alargamento do regime da responsabilidade civil pública para os sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado. Passa assim a haver um “regime jurídico unificado da responsabilidade civil pública, aplicável sempre que esteja em causa o exercício da função administrativa (independentemente da natureza jurídica dos sujeitos causadores do dano).” Pergunta-se, então, se esta disposição é diretamente aplicável a estes sujeitos. A doutrina diverge.

Para os Professores Aroso de Almeida e Feitas do Amaral, o artigo 4.º n.º 1 ETAF fica sem efeito, e logo os tribunais administrativos não são competentes, se houver ausência de disposições de direito substantivo que prevejam a aplicação do regime específico de responsabilidade do Estado a entidades privadas. 

Contrariamente, os Professores Vieira de Andrade e Vasco P. Silva, afirmam que tendo em conta a alínea d) do mesmo precito, deve presumir-se a aplicação do regime substantivo de direito público, pelo critério geral e aberto das relações jurídicas administrativas (artigo 1.º n.º1 ETAF).

De acordo com todos estes preceitos, dos quais determinam a responsabilidade extracontratual das pessoas coletivas de direito público; dos titulares dos órgãos, funcionários, agentes; e dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado, (fator de incidência subjetiva) verifica-se um alargamento da competência jurisdicional dos tribunais administrativos, bem como um alargamento da cláusula geral da natureza administrativa da relação jurídica.

Neste sentido, também o Professor Sérvulo Correia, “(…) no tocante à responsabilidade civil extracontratual, o ETAF adotou critérios distintos para determinar o âmbito da jurisdição administrativa”, i.e. pertencem à jurisdição administrativa, independentemente da natureza pública ou privada, as situações das entidades com personalidade pública alegadamente responsáveis.

Também o Professor Santos Serra afirma haver uma “cláusula positiva de demarcação da competência administrativa”, pois, no que toca aos tribunais administrativos, estes ganham um espaço privativo de atuação, tornando-se verdadeiros e próprios tribunais, com uma jurisdição autónoma essencialmente às garantias prestadas a quem procura proteção. Igualmente, perante este mesmo Professor os tribunais administrativos têm uma “competência exclusiva” no que toca à responsabilidade extracontratual do Estado, pois, independentemente do ato ser de gestão pública ou privada este mesmos tribunais têm competência; e sobre as questões em que haja lugar esta responsabilidade.

Para terminarmos iremos enquadrar este tema no que diz respeito à dualidade de meios processuais principais: Ação administrativa comum (artigos 37.ºss) e ação administrativa especial (artigos 46.ºss). No que diz respeito ao nosso ordenamento a responsabilidade civil pública insere-se na ação comum, exceto os casos em que há uma cumulação com outros pedidos, caso em que no meio processual é ação especial.

Numa referência muito breve, o artigo 37.º alíneas d), f) g) tratam em específico da responsabilidade do civil, no que diz respeito a atuações e operações técnicas, materiais e informais pela Administração; assim como a responsabilidade das entidades privadas que atuam em nome e por conta das pessoas coletivas públicas.

Já o artigo 47.º pressupõe a cumulação de pedidos (impugnação, condenação de um ato ou regulamento administrativo com o pedido de indeminização).

Em suma: depois de todo este raciocínio concluímos que compete sempre à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração. Assim, não tem relevância qualquer fazer a distinção entre ato de gestão pública ou privada para determinar a jurisdição competente, pois como foi referido a competência é dos tribunais administrativos, acabando assim, com a morosidade processual.  

"O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise- Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo", Vasco Pereira da Silva, Almedina 
"A Justiça Administrativa", José Carlos Vieira de Andrade, Almedina 
"Manual de Processo Administrativo", Mário Aroso de Almeida, Almedina

"Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Almedina 

Ana Filipa Loureiro da Silva, n.º 21478