A impugnação por particulares de actos de indeferimento pela Administração

A impugnação por particulares de actos de indeferimento pela Administração

Sebastião Botelho Moniz Burnay

Aluno 20498 FDUL

Ano 4 Subturma 2

Outubro de 2013

Direito Contencioso Administrativo

1     1.     É a propósito da delimitação dos pedidos de Impugnação de acto administrativo e de Condenação na prática do acto devido (logo, no plano da acção administrativa especial), e a sua confrontação com o pressuposto processual da impugnabilidade do acto relativo ao primeiro que surge a questão de saber em que casos se poderá considerar admissível, face a um acto administrativo de indeferimento expresso[1], formular um pedido de impugnação – e só impugnação – (“isolierte Anfechtungsklage”). A questão coloca-se após uma simples leitura do art. 51.º/4 CPTA, que nos leva a ponderar se o autor é obrigado a corresponder ao convite que o tribunal lhe formula no sentido de substituir a Petição Inicial por outra onde conste o pedido condenatório, ou se o «convite» que regula é, antes, uma recomendação que o tribunal faz no sentido de pressupor que o particular tem uma tutela mais intensa com o pedido de condenação.[2]

        2. Com efeito, como ensina Aroso de Almeida: «…o sistema de justiça deve estar disponível para dar resposta a situações de necessidade de tutela judicial que se concretizam num interesse em agir em juízo. Quando alguém se dirige aos tribunais administrativos para reagir contra um atitude de recusa ou inércia da Administração, em defesa do seu direito à prática de um acto administrativo, a necessidade de tutela judicial que a leva a tribunal concretiza-se no interesse em obter uma pronúncia judicial que proporcione a obtenção do acto pretendido. Para o efeito, o autor deve fazer valer o seu direito à práctica desse acto, o que só pode acontecer no âmbito de um processo de condenação da Administração». Ora 1.     resulta, ainda, do art. 66.º/2 CPTA (“…o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória.”) que em caso de dedução dum pedido de condenação na prática de um acto na sequência da prática de um acto de indeferimento, expresso ou tácito, não é necessário deduzir, cumulativamente, um pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência desse acto de recusa, prescrevendo que a condenação tem em si implícita a eliminação daquele acto da ordem jurídica.

 3.     Contudo, o autor não exclui a hipótese haver situações excepcionais onde possa haver uma necessidade de tutela característica que justifique a simples impugnação de actos de indeferimento.[3] Já a propósito do ponto 11 da exposição de motivos da proposta de lei do CPTA (Proposta de Lei n.º42, de 20 de Junho de 2001)[4], segundo o qual uma das intenções da nova lei era a de «acabar com a anulação de indeferimentos», Ana Gouveia Martins vem questionar qual o sentido útil, então, da cumulação do pedido impugnatório e do pedido de condenação na práctica do acto devido constante do art. 47.º/2-a) CPTA, encontrando a resposta no mesmo ponto 11 da exposição de motivos da citada proposta de lei, segundo o qual «…sendo a esse quadro conceptual que estão habituados todos os que lidam com o contencioso administrativo…» se pretende manter a possibilidade, por questões de conveniência, de impugnação desses actos, sem prejuízo de se esclarecer que tal não é necessário, sendo suficiente deduzir um pedido na condenação do acto devido.

4. Mas, e diferente das situações em que se torna imprescindível cumular ambos os pedidos (p.ex. nos litígios em que diversos sujeitos pretendem obter o mesmo bem – seja uma autorização ou licença – onde, se a administração pratica um acto que beneficia um dos interessados, aqueles que também aspiram a sê-lo devem pedir a condenação da administração na prática desse acto a seu favor e, simultaneamente, pedir a anulação do acto que outorgou a vantagem a outrem, a fim de garantir a disponibilidade do bem escasso pretendido), e das situações dos actos mistos próprio sensu (onde a administração concede o benefício pretendido, mas acompanha esse deferimento de cláusulas acessórias gravosas para o interessado e, consoante se verifique que da eliminação dessas cláusulas o acto de deferimento poderia ainda subsistir ou não, o pedido adequado que o interessado deverá fazer será, respectivamente, o de impugnação parcial do acto – eliminação da cláusula – ou impugnação total ou condenação da administração na prática do acto devido), são as ditas situações excepcionais que alguma doutrina tem entendido serem apropriadas para a formulação dum pedido de impugnação isolado face a um acto de indeferimento pela administração. Mário Aroso de Almeida perfilha um exemplo clássico da doutrina alemã que tem aflorado esta doutrina do isolierte Anfechtungsklage, nomeadamente o exemplo em que, face a um indeferimento de projecto de construção pela administração, que se tinha erroneamente fundado no argumento de que esse projecto violaria disposições urbanísticas aplicáveis, o particular teria interesse processual para, caso só pretendesse vêr removido da ordem jurídica esse acto ilegal de indeferimento (para não ver precludida a possibilidade de, mais tarde, vir a concretizar esse mesmo projecto não estando para já interessado em obter a correspondente autorização), pedir apenas e só a impugnação do mesmo.[5] Ana Gouveia Martins[6] apela à devida matização da questão e explica que «…ao contrário do que sucede em matéria de 1.     providências cautelares, em que o artigo 120.º/4 CPTA determina que o juiz não está adstrito à providência concretamente requerida, podendo decretar outra, em cumulação substituição desta, não se prevê qualquer excepção àquele princípio, em termos do juiz poder corrigir a impropriedade do pedido impugnatório, cumulando-o ou substituindo-o pelo pedido de condenação à prática do acto devido.» - Daqui se retira que, nestes casos excepcionais o juiz não tem o poder de corrigir o pedido do autor e, como já referido, a Autora entende que o art. 51.º/4 constitui uma regra que permite que o processo prossiga sem que tenha sido feita a correcção do pedido após o convite do Tribunal.

  5. Fica, no entanto, por definir as concretas situações – ou um critério válido que as permita localizar na vida prática – em que se pode considerar que o interessado pode formular (só) o pedido de impugnação de acto administrativo face a um indeferimento pela administração. Isto porque a pesar de (e perfilhando a doutrina alemã) o Prof. Aroso de Almeida – vêr nota 3 – já poder ter adiantado alguma pista[7] (nomeadamente, no sentido de afirmar que se enquadrariam nas ditas situações os casos em que «…a lei substantiva associe eventuais consequências lesivas para o interessado à simples emissão do acto de indeferimento, designadamente quando o acto se reporte a situações já pré-existentes, em termos de se poder admitir que a pura eliminação desse acto da ordem jurídica tem uma utilidade autónoma para o interessado, sem que, para o efeito, seja necessária a condenação da Administração à prática de um acto administrativo de conteúdo positivo.», vindo a exigir dois requisitos para que nos vejamos enquadrados nesta realidade: o autor deve demonstrar de modo concludente que da anulação do acto de indeferimento resulta para ele uma utilidade que dá resposta a uma sua necessidade efectiva de tutela judicial; por outro, não deve ser menos concludente a demonstração de que essa utilidade não é proporcionada pela condenação à prática do acto administrativo em causa), eis que toda esta semântica vem a ser questionada pelo Sr.Prof. Vasco 1.     Pereira da Silva[8]. Na nossa opinião é evidente, pelo exposto, pelo que decorre do regime vigente e pela opinião da melhor doutrina que a possibilidade de pedir somente a impugnação (já que a sua cumulação com o pedido de condenação é válida mas desnecessária – cfr. 47.º/2-a) CPTA e os argumentos já expostos supra) face a um acto administrativo de indeferimento pela administração fica confinada a casos em que, de acordo com os dois requisitos formulados por Aroso de Almeida, haja interesse em agir para tal. Diferente é, no entanto, já a questão de saber se, de facto, na vida prática, haverá situações que reúnam os requisitos necessários pode molde a se poderem enquadrar nesse registo. Só as concretas situações da vida o revelarão.

[1] Quanto à questão da sua natureza vide, p.ex., Vieira de Andrade, Justiça Administrativa, 10ºed, pp.216, com as notas bibliográficas que indica. A questão de saber se estes actos são ou não actos administrativos releva pois tal nos indica se são susceptíveis de ser impugnados por via contenciosa. Tem-se entendido, na doutrina nacional e estrangeira que sim, a pesar de vozes ao sabor de correntes contrárias na Alemanha e, principalmente, em Espanha.

[2] O ser obrigatório tem como consequência do não acatamento do convite-ordem do tribunal o não prosseguimento do processo e a consequente absolvição do réu da instância, como retira do art. 89º Aroso de Almeida, Manual de direito fiscal, pp. 286. Contra, cfr. Ana Gouveia Martins, ob.cit., pp. 232: “A regra fixada no artigo 51.º/4 constitui uma solução que concilia os diversos interesses em presença, permitindo que o tribunal convide o autor a substituir o pedido de estrita anulação pelo pedido de condenação na prática do acto devido, sem que a falta de correcção do pedido determine sistematicamente a absolvição da instância, em virtude da deficiência da petição nem sempre ser susceptível de ser qualificada. como obstando ao prosseguimento do processo, nos termos previstos nos artigos 88.º e 89.º do CPTA”.

[3] Cfr. Aroso de Almeida, ob.cit., pp.288.: “A impugnação pura e simples de actos de indeferimento é, no entanto, admitida, a título excepcional, desde que o autor justificadamente assuma que não pretende obter o acto ilegalmente recusado, mas apenas o reconhecimento judicial de que o acto de indeferimento foi ilegal e a sua remoção da ordem jurídica, e seja de admitir que ele tem um interesse processual em obter uma tal providência que não é satisfeito com a condenação à práctica do acto devido.”

[4] Ana Gouveia Martins, ob.cit. pp 228.

[5] Aroso de Almeida, Manual… pp.288 e 299. E ainda F.Hufen, Verwaltungsprozebrecht, p.248, Schenke, Verwaltungsprozebrecht,P.87.

[6] Cfr. A tutela cautelar no contencioso administrativo (em especial, nos procedimentos de formação dos contratos), Coimbra, 2005. Pp.229 e ss

[7] Manual… pp.289.

[8] No divã…pp.391, nota 112. Onde o autor escreve «Pela minha parte, não só tenho alguma dificuldade em conceber teoricamente que possa existir uma situação em que o particular, que alega o direito a uma conduta da Administração, possa ter qualquer vantagem em obter a anulação do acto Administrativo desfavorável em vez da condenação no comportamento devido, como julgo também que os exemplos apresentados pelo Autor provam isso mesmo (vide o caso, referido pelo autor, do acto de recusa de licença de construção, que o particular não pretende realizar imediatamente, embora queira salvaguardar a possibilidade de poder ainda a v ir fazê-lo no futuro, situação em que a sentença de condenação satisfaz completamente o interesse do particular, sem qualquer inconveniente e com todas as vantagens para o particular, já que lhe permite a faculdade de construir tanto no futuro como no presente).