A Legitimidade Processual no Contencioso Administrativo

Importa referir, em primeiro lugar, que a legitimidade processual é um dos vários pressupostos processuais (condições necessárias para que o tribunal possa conhecer do mérito da acção) existentes relativo ás partes, no que ao processo administrativo diz respeito.
A legitimidade vem referida, tanto na sua vertente activa (artigo 9º) como passiva (artigo 10º), no CPTA. Por outro lado, o artigo 20º da nossa Constituição estabelece o direito a uma tutela jurisdicional efectiva.
Ora, em sede de Direito Administrativo, interessa-nos principalmente destrinçar os artigos 9º e 10º. Serão estes que nos farão perceber quem tem legitimidade para ser parte no Processo Administrativo.

Sobre a legitimidade activa:

A legitimidade activa cabe aos particulares e ás entidades públicas. O Professor Mário Aroso de Almeida entende que este "pressuposto não se reporta em abstracto  á pessoa do autor ou do demandado, mas é um pressuposto cujo preenchimento se afere em função da concreta relação que se estabelece entre essas pessoas e uma acção com o objecto determinado".
O artigo 9º/1 enuncia que " o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida". Fica por explicar portanto se o autor terá que ter um interesse subjectivo na acção ou lhe bastará um interesse difuso.
Na opinião do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, não é relevante que se faça essa distinção nesta sede, uma vez que estaremos perante "um direito subjectivo sempre que a parte que alegar o interesse tiver ou conseguir uma situação de vantagem perante a Administração" e ainda porque num Estado de Direito o particular ter sempre que ser sujeito de Direito na relação administrativa. Para além do tratamento unitário que o Senhor Professor concede ao interesse, podemos concluir que o artigo 9º/1 trata da função subjectiva da legitimidade activa. (o autor protege os seus interesses por sua própria intervenção).
O artigo 9º/2 estende a legitimidade mesmo a quem declare não ser parte na relação material controvertida. Este alargamento é permitido porque o que se pretende neste número é reconhecer a tutela de legalidade e interesse público que o Contencioso Administrativo, na ideia do Senhor Professor Vasco Pereira da Silva, deve ter. O artigo 9º/2 preenche a função objectiva da legitimidade activa. Aqui, dispensa-se o interesse directo (interesse pessoal na demanda, como diz o próprio preceito) e permite-se que a parte proponha a acção junto da Administração, desde que tenha um interesse na defesa dos chamados "valores públicos". Estes "valores públicos", ou se quisermos, "interesse público", está consagrado no preceito 52º/3 da Constituição (direito de acção popular) e, especialmente, na lei 83/95.
O que distingue o interesse disposto no 9º/2 (interesse difuso) do disposto no artigo 9º/1 (interesse subjectivo) é que na defesa do interesse difuso nao é necessária a existência dum elemento de conexão directo entre a parte e a situação que essa parte quer ver defendida, tal como nos diz o Professor Mário Aroso de Almeida.
No que concerne á acção administrativa comum (aquela que existe quando as partes estão no mesmo patamar e a Administração não exerce poderes de autoridade) vemos a legitimidade ser alargada ainda no artigo 40º do CPTA, que trata de acções relativas a contratos. Justifica-se o afastamento do regime regra (9º/1) porque muitas vezes a execução dum contrato pode ser do interesse público ou de terceiros. Podem portanto intervir partes que não o sejam na relação processual.
Por outro lado, na acção administrativa especial ( existe quando a Administração exerce poderes de autoridade), são vários os artigos a referir: o 55º, o 68º, o 73º e o 77º (estes dois últimos não vão ser aqui tratados).
O artigo 55º do CPTA refere-se a quem tem legitimidade para impugnar actos administrativos. Diz-nos este preceito que tem legitimidade quem alegue um "interesse directo e pessoal". Na opinião do Professor Mário Aroso de Almeida, basta que o interesse em causa seja "pessoal" no sentido do autor o poder reivindicar para si próprio. Assim, existirá legitimidade processual numa acção de impugnação dum acto administrativo quando o autor retirar para si alguma vantagem dessa acção, seja ou não directamente.
O artigo 68º do CPTA diz-nos quem tem legitimidade numa acção de condenação á prática dum acto devido por parte da Administração. O Senhor Professor Vasco Pereira da Silva considera uma mudança de paradigma no Contencioso Administrativo esta possibilidade da Administração ser demandada para actuar, visto que historicamente as partes só a poderiam abordar para anular actos. O anteriormente referido Professor não vê este artigo como uma objecção ao Principio da Separação de Poderes visto que passa a ser possível a Administração ser fiscalizada por aqueles que estão elencados nas alíneas a), b), c) e d) do 68º/1. Esta é, aliás, a melhor forma de reagir contra actos da Administração que lesem direitos dos particulares.
Estas acções podem ser de condenação á emissão de actos administrativos omitidos ou acções de condenação á produção de actos administrativos de conteúdo favorável ao particular, que tenha visto um acto administrativo desfavorável ser-lhe aplicado.
Por último, o ilustre Senhor Professor Vasco Pereira da Silva discorda da possibilidade do "actor popular" (legitimado pela alínea d do 68º/1) ser parte, uma vez que o "actor popular" actua dentro do âmbito objectivo (prossecução do interesse público) e este artigo visa legitimar autores que possuam interesses do âmbito subjectivo. Nas palavras do Senhor Professor, "o actor popular só pode actuar quando o dever de praticar o acto resulta directamente da lei e esteja em causa a tutela de direitos fundamentais ou interesse público especialmente relevantes".

Sobre a legitimidade passiva:

No que á legitimidade passiva diz respeito, o critério não é muito diferente: o autor pode demandar quem alegadamente estiver colocado numa posição contrária á sua, como nos refere o artigo 10º/1.
Quanto ao número 2 do mesmo artigo, este rompe com a tradição do Contencioso Administrativo francês, onde o órgão da Administração que praticava o acto impugnado não era considerado parte demandada mas como autoridade recorrida. Assim. nunca seria demandada a parte que devia mas todo órgão.
Hoje em dia, por exemplo se estiver em causa uma conduta de um órgão do Estado que esteja integrado num Ministério, a legitimidade passiva não vai corresponder ao Estado como um todo mas ao Ministério a que o órgão pertencer.
Se, por alguma razão, o autor citar erroneamente o órgão, o artigo 81º/2 e 3 diz-nos que o órgão citado tem que encaminhar a acção para o órgão que deveria ter sido citado, havendo um prazo suplementar para a contestação. No entanto, isto só acontece nos casos em que ainda exista legitimidade passiva (por exemplo quando o autor citou o órgão errado da pessoa colectiva certa). Se não for este o caso, não haverá legitimidade e a acção terá que ser corrigida para que possa ser prosseguida.
Por último, o artigo 10º, no seu número 7 permite que os particulares sejam demandados em processos intentados em tribunais administrativos.



Bibliografia



ALMEIDA, Mário Aroso de
2013: Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra;

SILVA, Vasco Pereira da
2013: O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, Coimbra




Miguel Figueiredo Trigo, nº 18315