A acção popular no divã da Justiça

A acção popular no divã da Justiça

No âmbito da acção popular e de todas as esferas do contencioso administrativo que esta envolve, é crucial assentar que esta figura está consagrada no artigo 52º da Constituição da República Portuguesa (CRP).

A repercussão desta figura no Código do Procedimento Administrativo (CPTA), constitui uma concretização do direito fundamental de acção popular que a CRP consagra como um direito, liberdade e garantia de participação política.

No entanto, nem sempre foi assim, a concepção de que o particular não faz valer os seus direitos perante a Administração e que por isso, não é parte processual, é uma das bandeiras da visão tradicional do Contencioso Administrativo,  como o Prof. Vasco Pereira da Silva esclarece, visões essas “marcadas” pelos “traumas de uma infância difícil”.

Ainda recorrendo à sua explicitação, essa visão tradicional do Direito Administrativo que se “preocupava unicamente com os privilégios autoritários e com as manifestações de poder da Administração”, e que consequentemente oprimia a titularidade de direitos subjectivos aos privados na convivência com as autoridades administrativas, negando por fim a qualidade de parte no contencioso administrativo.

Nessa concepção clássica do Direito Administrativo  o particular não era um sujeito , mas um simples “objecto do poder soberano” (como nos diz Erichsen-Martens). Não lhe sendo assim reconhecidos direitos subjectivos perante a Administração, pelo que a sua posição no processo era representada por um Ministério Público “efectuando a repressão de uma infracção” (Hauriou) e não parte em sentido material.

Estas teorias tradicionais da legitimidade, entram em crise com a noção de acção popular ( e outras figuras semelhantes que encontrem consagração constitucional), visto que se baseavam no interesse directo e pessoal ou na protecção da norma , segunda a qual um cidadão só pode valer o seu direito quando houver normas que também possam ser entendidas como protectoras de interesses individuais.

O objecto da acção popular é na sua essência a defesa de interesses difusos. Em relação aos vários tipos de interesse, urge assentar a sua distinção. O interesse individual, traduz-se num direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo, o interesse público ou interesse geral, concentra-se na esfera de interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais. O interesse colectivo, por outro lado , traduz-se no interesse particular comum a certos grupos ou categorias sociais, e por fim, o interesse difuso, assenta numa refracção em cada individuo de interesses da comunidade , onde em certos membros da comunidade há efectivamente elemento de conexão, mas não existe um “dono” desse interesse, um cidadão vê na sua esfera, reflectido uma fracção desse interesse público.

O CPTA configura a acção popular em duas modalidades, embora, ambas correspondam a acções propostas por cidadãos, individualmente ou colectivamente, no exercício dos seus direitos civis e políticos, em defesa de valores que interessam à comunidade sem terem de respeitar individualmente aos autores.

A primeira modalidade , e sobre a qual este “post” vai versar com maior preocupação, resulta do disposto no nº2 do art.9º do CPTA. Este preceito, é referente ao rol de acções que podem ser intentadas em defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais.

Por outro lado, a segunda modalidade, de cariz mais processual mas não de menor importância para o Contencioso Administrativo, é a acção popular de impugnação de actos administrativos praticados por órgãos autárquicos, por parte de qualquer cidadão recenseado na localidade respectiva, consagrada no nº2 do art. 55º do CPTA.

O nº2 do art.9º do CPTA, confere legitimidade ao  Ministério Público,  às autarquias locais, às associações e fundações defensoras dos interesses em causa, e claro a qualquer pessoa singular, o direito de proporem todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar, permitido no contencioso, para a defesa dos valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões Autónomas e das autarquias locais.

Porém, o exercício dos poderes conferidos pelo art.9º, nº2 do CPTA, processa-se nos termos da lei, esta remissão tem como destino a Lei nº 83/95 de 31 de Agosto, que nos seus artigos 2º e 3º densifica o critério de legitimidade que apenas se encontra em termos gerais no CPTA. Nos arts. 13º e seguintes, estão estipuladas disposições aplicáveis aos processos de acções populares que decorram nos tribunais administrativos. Esses poderes serão exercidos nos casos e observando as regras gerais, as regras específicas da tramitação e sobre a decisão judicial, mas também as regras que resultam da Lei nº 83/95 de 31 de Agosto.

Segundo o professor Mário Aroso de Almeida, esta remissão tem duplo alcance, no plano da legitimidade opera como um “fenómeno de extensão da legitimidade” conferindo legitimidade activa para a defesa de interesses difusos a todos os cidadãos no gozo dos seus direitos. Confere também legitimidade às associações e fundações defensoras desses interesses, desde que se revejam nos requisitos do art. 3º da Lei nº 83/95 de 31 de Agosto. Relativamente às autarquias locais, confere em relação aos interesses que afectem a esfera do poder local em questão.

Deste raciocínio resulta também a perda de importância do elemento de conexão entre o autor popular e o interesse ou o caso concreto, critério que era relevante para a possibilidade de exercicio do direito de acção popular por qualquer cidadão.

O professor Vasco Pereira da Silva , vem denunciar uma realidade referente ao  direito de acção popular, que é composta por uma “relativa confusão” entre a tutela objectiva da legalidade e do interesse público, que é garantida pela figura da acção popular, e a tutela jurídica subjectiva, que se concentra na defesa de direitos ou interesses próprios, que é garantida pelo direito de acção dos titulares de direitos subjectivos e que “constitui a finalidade primeira da existência de meios processuais” segundo o entendimento do professor, do qual compartilho.

Em suma o que o professor alega, é que a figura da acção popular e da acção colectiva têm sido dicotomicamente confundidas com a acção para a defesa de interesses individuais. Afirmando que a própria Lei nº 83/95 de 31 de Agosto, veio agravar a confusão entre a tutela objectiva e a protecção subjectiva consagradas constitucionalmente.

O professor propõe então, uma interpretação correctiva da previsão legal do artigo 1º da Lei da acção popular, dando preferência e especial importância ao disposto no art. 2º, in fine, onde consagra que a actuação de cidadãos e das pessoas colectivas, enquanto actores populares, tem lugar, mesmo existindo ou não interesse directo na acção. A legitimidade é portanto, como afirma o professor , caractezidada pela ausência de interesse, numa acção proposta “com fins altruístas de defesa da legalidade e do interesse público”.

Na transposição, da já teorizada figura da acção popular, para o mundo prático, temos como exemplos os casos tradicionais de acções populares no âmbito do poder local, mas também em casos de defesa de bens de outras entidades públicas ,a efectivação da responsabilidade financeira dos titulares de cargos públicos e de outros beneficiários de dinheiros públicos, a prevenção e cessação da violação dos planos de ordenamento do território e dos planos urbanísticos.

Um dos ramos do Direito, actualmente em crescimento, consequência do mudar dos tempos, é o Direito do Ambiente, onde a acção popular poderá ter um papel crucial e activo em questões ambientais. A legitimidade para aceder ao contencioso, a partir do momento que deixou de estar dependente do interesse directo e pessoal, desbloqueou o exercício e a defesa de uma série de direitos, que estavam constitucionalmente consagrados, que tinham os seus processos positividados e com a necessária densidade normativa que se exige num Estado de direito democrático, no entanto, pecavam num dos aspectos cruciais de qualquer meio processual, o facto de não serem considerados parte.

 Parece-me óbvio que as razões históricas e políticas tiveram grande influência no percurso do Contencioso, e não esquecendo que a figura da  ‘Administração’ não é hoje, nada do que já foi.  O Mestre José Figueiredo Dias, diz com o entusiasmo que só um ‘ambientalista’ consegue ter, que no campo do direito do ambiente , o nº 3 do art. 52 º CRP permite que se retire que a legitimidade processual activa dos cidadãos não está “dependente de prova de um interesse diferenciado ou qualificado do cidadão na matéria”.

Sendo assim, o direito de acção popular “um instrumento particularmente apto para reagir contra os flagelos ambientais” e contra todos os flagelos que afectem os direitos civis e políticos dos cidadãos.

O exemplo da acção popular e de toda a discussão relativa ao interesse difuso, instigado pela  concepção das doutrinas tradicionais  e clássicas do Contencioso administrativo, relevam que nem sempre a lei é sinónimo do que é correcto, justo e bom para os cidadãos. A evolução do Direito ainda está em curso e são exemplos como este que devem ser seguidos.

"É preferível cultivar o respeito do bem que o respeito pela lei."

Henry David Thoreau

Bibliografia:

• ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2010
• SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2ª Ed., Almedina, Coimbra, 2009
• GOMES CANOTILHO, J. J. e MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa , artigos 1º a 107º, 4ª Ed., Coimbra Editora, 2007
• DIAS, José Eduardo Figueiredo, Direito Constitucional e Administrativo do Ambiente, Estudos CEDOUA 2ª Ed., Almedina, 2007

Frederico Pauleta | nº20799 | Sub- 2 | Turma A | 4º Ano

Novembro de 2013