No âmbito do blog de Contencioso Administrativo e Tributário, o primeiro
post no qual irei incidir será sobre a legitimidade processual passiva. Um dos
pressupostos processuais relativos às partes é a legitimidade processual. A
legitimidade poderá ser activa ou passiva. No primeiro caso, terá legitimidade
activa aquele que «alegue ser parte na relação material controvertida» (artigo
9.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – CPTA e artigo
26.º/1 do antigo Código de Processo Civil -CPC). Nesta situação o autor ou
demandante será aquele que intentar a acção que tem como escopo determinado
objecto. Na legitimidade passiva estará presente a outra parte da relação invocada
pelo autor (artigo 10.º CPTA).
Historicamente, no modelo francês, não havia partes em juízo com
interesses próprios, existia sim partes que auxiliavam o tribunal na defesa da
legalidade e do interesse público. Os particulares e a Administração não eram
considerados sujeitos processuais. Este modelo não me parece de todo correcto
pois os particulares ao não poderem defender os seus próprios interesses num
tribunal teriam que os defender por outros meios que não jurídicos. Para além
disso, a Administração, mesmo nos casos em que deveria figurar como réu, apenas
seria uma autoridade recorrida para o auxílio do tribunal. Ora, nos processos
de anulação de actos administrativos, tanto a Administração, que praticou o
acto, como o tribunal, que deveria ser um terceiro sem nenhum interesse na
demanda, seriam a mesma parte, pois integravam-se no mesmo poder do Estado.
Desta forma, os interesses públicos que eram prosseguidos pela Administração
prevaleceriam sob os interesses defendidos pelos particulares.
Importa determinar que se entende como órgãos da administração pública o
Governo e os órgãos dele dependentes, os órgãos dos institutos públicos, das
empresas públicas, dos privados que exerçam a função administrativa, das
Regiões Autónomas, das autarquias locais, das associações publicas e das
universidades publicas, e também os órgãos da administração independente.
Relativamente
à legitimidade passiva, o artigo 10.º do CPTA e o artigo 26.º do antigo CPC
estabelecem quem tem legitimidade para configurar como réu na acção. Cabe ao
autor o ónus de identificar o demandado na sua petição inicial (artigo 78.º/2
do CPTA). O artigo 10.º/1 do CPTA apresenta duas partes. Numa primeira parte
determina que o réu deverá ser «a outra parte na relação material controvertida»,
o que pressupõe a existência de uma relação prévia à acção entre o demandante e
o demandado. Por outro lado, o nº 1 estabelece também que, caso não haja uma
relação prévia das partes, o autor pode propor a acção «contra as pessoas ou
entidades titulares de interesses contrapostos» aos dele. Nesta situação, terão
interesse as pessoas ou entidades que sairão directamente prejudicadas pela
acção ou as que têm interesse na manutenção da situação contra a qual o autor
intentou a acção. Neste caso, poder-se-á falar de contra-interessados (artigos
57.º e 68.º/2 do CPTA). Os contra-interessados são demandados pelo autor quando
este tem ou devesse ter conhecimento que a procedência da acção prejudica os
interesses destes ou quando estes têm interesse na manutenção da situação
jurídica que está na base da acção. Coloca-se a questão de saber se os
contra-interessados serão também considerados parte demandada na acção.
Actualmente, considera-se que os contra-interessados são verdadeiras partes no
processo e, para além disso, que existe um litisconsórcio necessário passivo
entre os contra-interessados e a entidade pública. O litisconsórcio é passivo
porque haverá diversos réus numa acção proposta pelo mesmo autor, e será
necessário pois as partes não podem acordar a sua existência, existe
obrigatoriamente. Também é um litisconsórcio unitário pois a decisão do juiz
deve ser igual para todos os demandados.
O número 2 do artigo 10.º estabelece
que nas acções intentadas contra entidades públicas, a legitimidade passiva corresponde,
não ao órgão que faz parte da pessoa colectiva, mas sim à própria pessoa
colectiva. Porém, no caso do Estado, a legitimidade passiva pertence ao
ministério a que o órgão pertence. Então o artigo 10.º/ 2, 2ª parte aplica-se
quer às acções administrativas comuns quer às acções administrativas especiais?
À primeira vista não, porque nas acções administrativas comuns a legitimidade
pertence à pessoa colectiva Estado e não ao ministério. Porém, ao
interpretar-se o preceito à luz do artigo 11.º/ 2 do CPTA considera-se que
estão abrangidos todos os processos de acção administrativa comum, com excepção
dos relativos às relações contratuais e de responsabilidade civil
extracontratual. Dentro do Governo, a legitimidade passiva pertence ao
Primeiro-Ministro, relativamente aos actos próprios e aos actos praticados pelo
Conselho de Ministros. A legitimidade passiva pertence igualmente ao Presidente
da República e ao Presidente da Assembleia da República.
No caso do artigo 10.º/ 3 as acções
são intentadas contra o Estado ou contra a «outra pessoa colectiva de direito
público a que essa entidade pertença». Para o Professor Vasco Pereira da Silva,
deve-se autonomizar o ministério como efectivo sujeito da relação jurídica,
mesmo quando se trata de autoridades independentes, mas desprovidas de
personalidade jurídica.
O artigo 10.º/ 4 do CPTA está
relacionado com a acção que é indevidamente instaurada, ou seja, quando a acção
é instaurada contra o próprio órgão e não contra a pessoa colectiva ou
ministério. Quando isto ocorre o órgão erroneamente citado deve remeter a
citação ao órgão certo, sendo que se considera que a acção foi regularmente
proposta. Contudo, isto não acontece quando o órgão erroneamente citado é
pertence a uma pessoa colectiva diferente do órgão autor do acto ou da norma em
causa, aqui aplica-se os artigos 88.º ou 89.º do CPTA. Relativamente à
cumulação de pedidos deve-se considerar que a legitimidade passiva pertence a
todos os demandados, mas cabe a cada um individualmente o pedido formulado
contra si (artigo 10.º/ 5 CPTA).
Os órgãos administrativos têm capacidade
judiciária própria, de acordo com o artigo 55.º/ 1, alínea d) e com o artigo
10.º/ 6 do CPTA. Nos casos do número 6 do artigo 10.º a entidade demandada é o
autor do próprio acto e não a pessoa colectiva em que o demandante e o
demandado se integram. Contudo, não se aplica este artigo ao caso em que o
presidente do órgão colegial tem legitimidade para impugnar o acto
administrativo, nos termos do artigo 55.º/ 1, alínea e) do CPTA.
Para além dos órgãos
administrativos, também os particulares ou concessionários podem ser demandados
no contencioso administrativo. O artigo 10.º/ 7 contrapõe particulares a
concessionários, sendo que se entende que os particulares podem ser demandados
a título principal, sem serem considerados como contra-interessados ou sem
terem o estatuto de concessionários. Tanto os particulares como os
concessionários são demandados no caso de incumprimento dos deveres
jurídico-administrativos que lhes pertencem (por exemplo nos casos dos artigos
37.º/ 3, 100.º/ 3 e 104.º/ 2 do CPTA) ou nos outros casos em que são sujeitos
de relações jurídico-administrativas, quando é citada a própria pessoa
(colectiva ou singular). Pode existir um litisconsórcio voluntário passivo
quando os demandados sejam, ao mesmo tempo, entidades públicas e entidades
privadas.
Em relação à intervenção de
terceiros aplica-se o artigo 10.º/ 8 e, subsidiariamente, os artigos 320.º e
seguintes do antigo CPC. Sempre que os pressupostos dos artigos enumerados
estejam preenchidos, pode existir intervenção de terceiros no âmbito do
processo. Embora o instituto da assistência continue a estar vigente no nosso
ordenamento jurídico (nos artigos 325.º e seguintes do antigo CPC), este não se
encontra previsto no CPTA, pelo que se considera que a assistência não é o
único modo de intervenção de terceiros no contencioso administrativo. Neste
artigo 10.º/ 8 há uma intervenção provocada quando «a satisfação de uma ou mais
pretensões deduzidas contra a Administração exija a colaboração de outra ou
outras entidades».
Em suma, é
demandado em juízo pelo autor quem estiver numa situação contraposta à deste.
Bibliografia:
- “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Almedina
- “Manual de Processo Administrativo”, Mário Aroso de Almeida, Almedina
- “Cadernos de Justiça Administrativa n.º
- “O novo regime do processo nos Tribunais Administrativo”, Mário Aroso de Almeida
ANA RAQUEL MODESTO DAMIÃO (N.º 20653)
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