A maior parte das relações
jurídicas administrativas são, hoje em dia, caracterizadas pela sua
multilateralidade, envolvendo um conjunto alargado de pessoas cujos interesses
são afectados pela actuação da Administração. Assim, todos os que são atingidos
por um acto administrativo e todos os que fazem parte da relação jurídica devem
ser considerados interessados e não terceiros. Diz-se, por isso, que os
contra-interessados são sujeitos da relação jurídica administrativa.
A
figura dos contra-interessados é fruto do alargamento da legitimidade
processual em sede do Contencioso Administrativo que surgiu com a reforma de 2004.
O
professor Mário Aroso de Almeida define os contra-interessados como “as pessoas
a quem a procedência da acção possa prejudicar ou que tenham interesse na
manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, e que possam ser
identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos
no processo administrativo”. Esta definição vai ao encontro do que diz o artigo
57º do CPTA.
A figura
compreende-se melhor com alguns exemplos:
- Na condenação à emissão de uma ordem de demolição.
Temos, por um lado, o interesse de um vizinho que pretende esta demolição
porque o prejudica de alguma forma e, por outro, o interesse do proprietário do
imóvel na manutenção da obra.
- António fica em primeiro lugar num concurso
público, Bento ficou em terceiro pretende impugnar o acto de decisão. Também Carlos
que ficou em segundo lugar deve ser chamado, pois esse tem interesse na
manutenção do acto.
O regime dos
contra-interessados está definido nos artigos 57º e 68º/2 do CPTA, respectivamente,
na acção de impugnação de actos administrativos e na acção de condenação à
prática do acto devido. No fundo, o objectivo dos dois artigos é o mesmo. O que
se pretende é chamar a juízo todos aqueles que possam vir a ser directamente prejudicados
e todos aqueles que tenham um interesse legítimo que deve ser protegido.
Vejamos:
No artigo 57º devem ser demandados obrigatoriamente
para além do réu:
- Quem o provimento do processo impugnatório possa
directamente prejudicar;
- Ou quem tenha legítimo interesse na manutenção do
acto impugnado.
No artigo 68º/nº2:
- Quem a prática do acto omitido possa directamente
prejudicar;
- Ou quem tenha legítimo interesse em que o acto não
seja praticado.
Também
a jurisprudência já se referiu várias vezes ao tema da determinação e
qualificação dos contra-interessados como partes. A título exemplificativo,
seguem-se dois casos:
- O acórdão 05527/09 do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 04.03.2010, trata precisamente da questão da determinação dos particulares com qualidade de contra-interessados. Neste caso, face a uma declaração de nulidade da licença de construção referente a um empreendimento colocava-se a questão de saber se os recorrentes podiam ser constituídos partes enquanto contra-interessados. Decidiu o tribunal, como se lê no sumário:
“I- Os Recorrentes devem ser admitidos como
contra-interessados, face à previsão do art. 57º do CPTA, já que a declaração
de nulidade da licença de construção referente ao empreendimento, seja do
primitivo licenciamento (suspenso na sua eficácia por decisão judicial
transitada em julgado), seja do titulado pelo alvará 251/2008 (julgado nulo por
ofensa do caso julgado, pelo despacho de 25.08.09), pode directamente
prejudicá-los;
II - De facto, estes que actualmente residem no
empreendimento, podem ver os seus direitos de propriedade e de habitação (cfr.
arts. 62º e 68º da CRP) irreversivelmente afectados com a procedência da presente
acção de impugnação;
III - Assim, o despacho recorrido que rejeitou a
constituição como contra-interessados dos Recorrentes, enferma do erro de
julgamento que estes lhe imputam, violando o princípio da tutela judicial
efectiva prevista nos arts. 20º e 268º da CRP e o disposto nos arts. 57º e 10º,
nº 8 do CPTA.”
- Por sua vez, no acórdão 07771/11 do 2º Juízo do Tribunal Central Administrativo Sul, de 26.01.2012, colocava-se o problema da fronteira entre o interesse directo e pessoal (que refere o art.º 55, nº 1) e o dos particulares que, embora tenham interesse na causa, são apenas indirectamente afectados pela procedência da mesma. Assim, decidiu-se:
“I-São contra-interessados os particulares que
possam ser directamente prejudicados pelo provimento do processo impugnatório
ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado.
II- A obrigatoriedade da identificação dos
contra-interessados, que resulta dos artigos 57º e 68º nº2 do C.P.T.A.,
configura uma situação de litisconsórcio necessário passivo.
III- Os eventuais interessados que apenas sejam
indirectamente afectados pela decisão a proferir no processo impugnatório
poderão ser chamados a intervir no processo através do incidente de intervenção
provocada.”
É obrigatório demandar
o contra-interessado e é ao autor que cabe o ónus de alegar os eventuais contra-interessados
(art.78º/nº2 alínea f) CPTA), (no direito alemão e italiano o
contra-interessado é visto como uma parte secundária, isto é, a sua presença
não é condição da procedência da acção).
A não identificação dos
contra-interessados constitui fundamento da recusa da petição inicial nos
termos do artigo 80º/nº1 b) do CPTA por ilegitimidade passiva. Isto porque
estamos em sede de litisconsórcio necessário passivo (há litisconsórcio necessário
quando a lei ou contrato exijam a intervenção de vários interessados ou quando
ou quando, pela própria natureza da matéria controvertida, essa intervenção seja
forçosa para que a decisão a proferir produza o seu efeito útil normal art. 33º
CPC)
Salvo quando o número
de contra-interessados for superior a vinte. Nesse caso compete ao Tribunal a
citação dos mesmos mediante publicação de anúncio (art.82º/1º CPTA), deve
ter-se em atenção a idoneidade do instrumento, ou seja, deve aferir-se o grau
de probabilidade de conhecimento dos respectivos destinatários do mesmo. No
caso de não ser suficiente, deve optar-se pela citação pessoal. Não se pode esquecer
que o objectivo é assegurar o contraditório e a defesa judicial efectiva de
direitos e interesses legalmente protegidos, e não a celeridade do processo.
Note-se que o contra-interessado
tem os mesmos poderes processuais de uma parte principal, pode, nomeadamente,
contestar (art.83º CPTA), apresentar alegações escritas (art.91º/nº4 CPTA),
recorrer e tem de proceder de boa-fé.
Nos termos do art. 114º, nº. 3 al.b), no âmbito de
requerimento de providência cautelar têm os contra-interessados que ser
identificados quando a providência os possa
prejudicar. Estes podem deduzir oposição à medida cautelar e apresentar
prova, no âmbito do art. 117º e 118º do CPTA.
O art. 155º, n.º1 do
CPTA admite que os contra-interessados requeiram recurso de revisão, podem
fazê-lo ainda que não façam parte do processo (n.º 2 do art.155).
Os efeitos da sentença
podem ser estendidos aos contra-interessados que não constam do processo, na
medida do art. 161º, n.º 5 do CPTA.
Apesar de não se
verificar a imposição de demanda de contra-interessados para as acções de
impugnação de normas, tem que se admitir esta necessidade na medida em que o
art. 82º, n.º 5 do CPTA exige que o pedido seja publicado de forma a os
contra-interessados se possam pronunciar.
Por trás da legitimidade
dos contra-interessados em juízo está o artigo 20º e o artigo 268º da
Constituição. Seguindo o entendimento do Professor Paulo Otero, a intervenção dos
contra-interessados tem uma função essencialmente subjectivista pois
destina-se, em primeiro lugar, a defender a sua posição jurídica material em
face da acção em litígio. Esta intervenção assenta nos princípios
constitucionais de direito de acesso à justiça e de direito a uma tutela
jurisdicional efectiva (arts.º 20 e 26º nº 5, CRP). Assim, o contra-interessado
que não foi identificado na petição inicial ou que não foi citado nunca poderá
estar vinculado aos efeitos dessa sentença, sob pena de violação desses mesmos
direitos. Por outro lado, estão também considerados os princípios do
contraditório e da igualdade das partes. A amplitude da eficácia subjectiva do
caso julgado e o próprio efeito útil da sentença dependem da intervenção dos
contra-interessados. Como referido, a defesa dos próprios interesses e direitos
nunca poderá ser efectivada sem a possibilidade de entrar em juízo.
O Prof. Vasco Pereira
da Silva critica a denominação destes sujeitos como “contra-interessados.” Considera
que os contra-interessados não podem ser vistos como terceiros na acção
administrativa devido ao seu papel determinante, devendo, por isso, ter-se como
uma parte principal. O professor critica o art.57º do CPTA. Na
opinião do Regente da cadeira, dada a alteração de paradigma que se fez sentir
com a reforma do contencioso administrativo, os contra-interessados devem ser
considerados sujeitos processuais principais dotados de legitimidade activa e
passiva. Tal advém do facto de os contra-interessados serem destinatários
imediatos da actuação administrativa, ganhando titularidade de posições juridicamente
protegidas e que por isso devem gozar dos respectivos poderes processuais
O Professor Mário Aroso
de Almeida admite que, na prática, o universo dos contra-interessados
seja mais amplo do que o enunciado nos artigos 57º e 68º/nº2 CPTA
“estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a
respectiva situação jurídica definida pelo acto administrativo praticado ou a praticar,
têm o direito de não serem deixados à margem do processo em que se discute a subsistência
ou da introdução na ordem jurídica do acto que lhes diz respeito”. Tratando-se
de assegurar que o processo não segue à revelia daqueles que possam vir a
sentir os efeitos de determinado acto administrativo na sua esfera jurídica. Daqui
decorre que o contra-interessado não tem que ter, necessariamente, um direito
oposto ao do autor.
Ora
vejamos, a denominação “contra-interessado” faz crer que o particular tem um
interesse oposto ao do autor, mas é muito provável que os ditos “contra-interessados”
concordem com a impugnação e tenham interesse na sua procedência. Portanto, não
é líquido que os “contra-interessados” tenham um direito oposto ao do autor.
Daí a denominação escolhida pelo legislador ser bastante infeliz.
O professor Vieira de
Andrade considera que os contra-interessados são legalmente concebidos como
partes. Assim o art.10.º CPTA pressupõe que os contra-interessados formem um
litisconsórcio necessário passivo com a entidade demandada (posição de
igualdade) (art.20/4CRP e art. 6.ºCPTA).
Em suma e após tudo o
que ficou dito, podemos afirmar que o interesse directo e pessoal do
contra-interessado é razão suficiente para o alargamento da legitimidade processual
que se deu com a reforma de 2004. Sempre que um caso possa prejudicar ou
beneficiar um terceiro, deve este ser chamado ao processo para discutir a acção
controvertida ao lado do demandado e do demandante e apenas essa relação. Os
contra-interessados têm, portanto, intenção de que o litígio seja resolvido a
favor de uma das partes e defendem uma verdadeira posição jurídica. O facto de
terem os mesmos poderes processuais que as partes faz com que facilmente se perceba o
porquê de todos estes autores considerarem os contra-interessados como
verdadeiras partes processuais.
O CPTA até é bastante
claro na distinção dos contra-interessados dos restantes terceiros quando no
artigo 10º/nº8 manda aplicar subsidiariamente as regras de intervenção de
Processo Civil à intervenção destes últimos.
Paulo Otero – Os Contra-Interessados em Contencioso
Administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso
contencioso de acto final de procedimento concursal – Estudos em homenagem ao
Professor Doutor Rogério Soares, Coimbra Editora, 2001
Vasco Pereira da Silva O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise
José Carlos Vieira de Andrade -A Justiça Administrativa
Mário Aroso de Almeida-Manual de Processo Administrativo
Rui
Chancerelle de Machete- A legitimidade dos contra-interessados nas acções
administrativas comuns e especiais em Estudos em Homenagem ao Profº. Dr.
Marcello Caetano no centenário do seu nascimento, Volume II
Ana Rita Teixeira, nº 20854
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