"O direito do último ser o primeiro": incidente de intervenção de terceiros no contencioso administrativo, breves questões

Nesta breve exposição vamos ocupar-nos da figura da intervenção de terceiros enquanto incidente da instância próprio da realidade processual no ordenamento jurídico português, mas mais propriamente da sua aplicação e admissibilidade no processo administrativo. Em processo civil encontramos no artigo 260º CPC o designado Princípio da Estabilidade da Instância, segundo o qual iniciada a instância, dever-se-ão manter os mesmos elementos definidores até ao seu fim. Este mesmo princípio comporta as excepções consignadas na lei, nomeadamente as modificações objectivas da instância (quando digam respeito á alteração do objecto do processo) e subjectivas (quando se reportem á alteração dos sujeitos da acção). No plano do contencioso administrativo, que agora nos importa, existe igualmente uma definição dos elementos da instância com a entrega pelo autor da petição inicial na secretaria (78º/1 CPTA) e a subsequente e devida citação do réu (81º/1 CPTA). Mas o referido Princípio da Estabilidade da Instância encontra no contencioso administrativo, segundo o Professor Mário Aroso de Almeida uma configuração mais ampla, reportando-se mesmo o autor á existência, nesta sede, de um Princípio de Flexibilidade da Instância em virtude de maiores possibilidades de modificação da instância, especialmente ao nível do elemento objectivo.⁽¹⁾

Feitas as devidas apresentações relativamente ao tema desta reflexão, cumpre partirmos para a análise dos seus pontos e questões mais relevantes, não sem antes fazermos um breve excurso sobre a figura da intervenção de terceiros em si, indicando as suas modalidades e ao nível da legislação processual para que possamos ter presentes os conceitos adiante aduzidos em sede do debate casuístico.

Breve excurso sobre a figura da intervenção de terceiros

Por remissão do artigo 10º/8 CPTA, o regime aplicável á intervenção de terceiros em sede de contencioso administrativo é, subsidiariamente, o regime condensado nos artigos 311º e seguintes do CPC. Esta figura remete para a intervenção de pessoas que não são partes , isto é, pessoas por quem ou contra quem não é solicitada em nome próprio, alguma providência judicial tendente á tutela de direitos (260º e 262º b) CPC). Tal como refere o Professor Salvados da Costa², estes incidentes encontram-se estruturados na base de vários tipos de interesse da própria intervenção e das várias ligações entre esses interesses, que devem ser invocados como fundamento da legitimidade do interveniente.
Desta feita, o regime actual comporta três incidentes de instância típicos: a intervenção principal – (311º e seguintes CPC) onde o terceiro intervém na causa pendente para fazer valer um direito próprio, paralelo ao do autor ou do réu -, que pode ser espontânea (311º a 315º CPC) – quando tem lugar por iniciativa do próprio terceiro - ou provocada (316º a 320º CPC) – quando a iniciativa provém de uma das partes presentes em juízo; a intervenção acessória (321º a 325º CPC) – caso em que o terceiro se constitui parte acessória com a finalidade de coadjuvar umas das partes principais, não podendo tomar posição contrária á parte principal -  e a oposição (333º a 350º CPC) – em que o terceiro intervém espontaneamente na acção para fazer valer um direito próprio, incompatível com o que invoca o autor na acção. Encontramos também a figura da assistência (326º a 332º CPC) – que surge como uma consequência da susceptibilidade de uma sentença proferida afectar a consistência jurídica ou prático-económica de uma relação jurídica da  titularidade de um terceiro, pelo que para obviar a esse efeito a lei contempla a figura da assistência. Trata-se, por conseguinte, de uma figura que traduz o princípio da economia processual, da justiça e da eficiência do sistema judicial.

A figura no contencioso administrativo e as questões levantadas

Tal como referido anteriormente, a figura da intervenção de terceiros plica-se hoje em todas as suas modalidades consagradas e reguladas no CPC por remissão do artigo 10º/8 CPTA. Uma clara inovação em face do afastado artigo 49º do Regulamento so Supremo Tribunal Administrativo que regulava apenas a figura da assistência em termos tais que permitia a conclusão de que a intenção do legislador seria mesmo restringir a apenas e só essa figura a admissibilidade da intervenção de um terceiro num processo administrativo pendente. Assim, bem se percebe que seja importante perceber esta abertura de regime do contencioso admnistrativo que fez com que passasse a ser possível, designadamente a um terceiro vir juntar-se ao autor através de intervenção principal espontânea, num processo de impugnação que aquele tenha intentado com vista á anulação de um acto administrativo. Nem sempre foi assim, portanto importa atender aos argumentos defendidos em sentido contrário para analisar a sua desconstrução e consequente afastamento.

Deste modo, chamamos á colacção a primeira questão a analisar que se reporta á apreciação dos argumentos suscitados no sentido da rejeição da figura da intervenção principal em sede de recurso de anulação (correspondente ao actual regime de impugnação de actos administrativos).

Em primeiro lugar defendeu-se que a admissibilidade da intervenção de um terceiro colocaria em causa as regras imperativas de prazos  para interposição da acção de impugnação de actos administrativos anuláveis (58º/2 CPTA). – Questão que não se coloca, como será óbvio, relativamente á impugnação de actos nulos ou inexistentes já que a regra dispõe que poderá ocorrer a todo o tempo (58º/1 CPTA) – Entendia-se que existia, com a admissibilidade da intervenção de um terceiro, uma subversão das regras do 58º/2 CPTA já que quem não recorre a tempo perde esse direito de recorrer, não podendo mais tarde requerer intervenção principal com o fundamento de que se colocaria em causa o objectivo de certeza e segurança jurídicas impostos pelo regime de prazos apresentado.
Será relativamente fácil a compreensão da desconstrução deste argumento tendo presente que, no âmbito de um processo pendente (seja ele civil ou de contencioso administrativo) uma coisa será a relação jurídica originária, com a incial interposição da acção pelo autor, e outra será o incidente de intervenção de terceiros que ocorre em processo já pendente. O artigo 313º/1 CPC diz-nos que a intervenção de terceiros pode ser feita a todo o tempo ( ex vi 10º/8 CPTA), pois que a perda do prazo para a acção de impugnação irá apenas extinguir o direito de recorrer, não impedindo posterior intervenção. Tal como refere o Professor Freitas do Amaral existe “cabalmente a autonomia do direito de intervenção principal em relação ao direito de acção (propositura inicial)”.³ Ademais se refere que esta figura nunca colocaria em causa, como foi defendido, a certeza e segurança jurídicas já que “a partir do momento em que alguém recorre de um acto administrativo arguido de ilegalidade, não só não há razões para que a ordem jurídica afaste posterior intervenção de terceiros (...) como acarreta uma situação de incerteza e de vulnerabilidade específica para o acto recorrido”.⁴ De facto, esta mesma vulnerabilidade não é alterada, sequer agravada, pela intervenção de um terceiro a título principal.

Em segundo lugar questionou-se a admissibilidade da figura ora em análise em sede de legitimidade. É que em contencioso administrativo, o regime da impugnação de actos administrativos, exige que o aturo alegue um “interesse directo e pessoal” (55º/1 a) CPTA) – anteriormente estaria em causa um interesse com uma tripla exigência: “directo, pessoal e legítimo”. – Este requisito já será diferente na lei processual civil que exige, nos termos do artigo 311º CPC um “interesse igual ao do autor ou do réu”. Seguindo novamente o entendimento do Professor Freitas do Amaral será um argumento pouco relevante, uma vez que “não há, pois, uma contradição mas sim coincidência: para o interveniente ter um interesse igual ao do recorrente, esse interesse tem de ser directo e pessoal”. Assim, parece-nos que não existe fundamento para o argumento prosseguir, em face do exposto revelando-se demasiado positivista.

Como último argumento, construíu-se a ideia da inutilidade da figura da intervenção principal dado que, quando realizada após o momento em que se poderia arguir os vícios do acto, não serviria para suscitar novas questões. Mesmo no plano do CPC o incidente deveria ser rejeitado por não permitir qualquer defesa especial. Ora, nos termos do artigo 314º CPC é permitido ao interveniente a apresentação de articulados próprios, situação que deverá verificar-se até ao termo da fase dos articulados, seguindo-se os demais articulados (315º/2); já na hípotese de intervenção por mera adesão (313º CPC) não apresentando assim novos fundamentos ou novas questões, é-lhe igualmente reconhecida utilidade já que goza dos mesmos direitos da parte principal a partir do momento da sua intervenção e nomeadamente pode prosseguir com a causa se o autor desistir.

Feitas as devidas apresentações e considerações importa avançar para uma segunda problemática colocada no âmbito deste incidente e que se prende, desta feita, com a admissibilidade do mesmo a título principal em acção de responsabilidade extracontratual. Aqui cabe atentar no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, 1ª Secção de 15 de Maio de 2003⁵ que claramente reflecte a orientação tradicional⁶ no domínio da LPTA e do ETAF de 1984, que não admite a intervenção principal provocada de sujeitos privados em acção de responsabilidade civil intentada contra entidade administrativa, quando esteja em causa imputação solidária ou conjunta de efeitos lesivos. Sinteticamente, a ideia que subjaz á decisão do STA tem alicerce no princípio da competência material. Com base no conceito de relação jurídico-administrativa presente no artigo 212º/3 CRP e no disposto, no afastado, artigo 51º/1 h) ETAF 1984, a competência contenciosa do tribunal circunscreve-se á responsabilidade civil emergente de actos de gestão publica, com exclusão das hípoteses em que a Administração surge na veste de um sujeito privado. No entanto, tal como  aduz o Professor Carlos Alberto Fernandes Cadilha o que importa no âmbito desta questão processual é a legitimidade das partes e não a natureza jurídico-administrativa do ente em apreço, sendo que os critérios de competência material se revelam insuficiente. “(...) saber se o terceiro interveniente poderá considerar-se titular da mesma relação jurídica com ela conexa o ponto de se poder aceitar que seja admitido a intervir como parte principal ou como parte acessória (...) apenas é possível destrinçar pelos termos em que se encontra configurada , na acção, a relação jurídica controvertida.(...)”⁷. Actualmente a questão encontra-se clarificada com o recurso ao artigo 10º/7 CPTA e 4º/1 alíneas g) e h) ETAF. Assim, interprentando conjuntamente aquele primeiro preceito com o artigo 10º/8 CPTA conclui-se que “(...)os mecanismos de intervenção de terceiros (...) possam igualmente abranger sujeitos privados desde que verificados os correspondentes requisitos de legitimidade.” De facto, atendendo á hípotese em apreciação no acórdão referido é clara a existência de uma obrigação conjunta, onde cada um dos sujeitos passivos é condevedor permanecendo acima de tudo a unidade originária da prestação global.

Uma terceira questão que merece alusão será a modalidade específica de modificação subjectiva da instância prevista no artigo 62º CPTA. Aqui, o Ministério Público, não substitui o autor, mas assume efectivamente a acção em nome próprio com o fundamento na legitimidade do artigo 55º/1 b) CPTA. Trata-se aqui  de permitir que em virtude da desistência ou outra virtude do autor, o Ministério Público prossiga com a acção por motivos de fiscalização da legalidade de actos administrativos em causa, e em nome do interesse público que o justifique.

Por fim referimo-nos á questão da intervenção provocada das entidades públicas quando seja necessária. Neste sentido o Professor Mário Torres chama á atenção para situações em que a relação jurídica processual no âmbito do contencioso administrativo não se configura simples, ou seja, como um litígio entre um ente particular e a Administração. Na maioria das vezes ela revela-se, antes, complexa com a própria Administração a aparecer representada por diferentes entidades que a compõem. (Administração Local, Administração Central...) com interesses conflituantes. O Professor Mário Torres aponta, deste modo, duas razões determinantes para que sejam chamadas a intervir na acção todas as Administrações. É que todas “elas têm interesses específicos a defender e cada uma delas é mais apta para o fazer”⁸. De facto poderá existir um digno e relevante interesse conflituante entre Administração Central e Administração Local que requer a apreciação da posição de ambas; e também “porque só com a intervenção de todas se conseguirá no termo do processo se obtenha uma decisão que defina definitivamente o direito”. Assim, sendo a Administração actualmente tida como uma realidade complexa que encerra na sua composição e funcionamento variadas entidades, bem se compreende a construção desta exigência na prática do contencioso administrativo.

Atendendo ao debatido nas questões suscitadas e ao que temos presente quanto a este instituto mostra-se relativamente fácil perceber a sua importância num plano processual civil como já foi anteriormente referido, dada a sua relação de concretização com os princípios da justiça e da economia processual. Não faria sentido vedar a alguém, que se apresenta com um interesse convergente com o do autor e um direito próprio, a participação numa causa pendente. Cada um dos sujeitos iria interpôr uma acção em separado, ofendendo o princípio da eficiência do sistema judicial.

No que concerce á sua aplicação no âmbito do contencioso administrativo, a sua aplicação encontra-se hoje plenamente garantida por força do nosso já conhecido, artigo 10º/8 CPTA. E de facto, não se percebe, porque é que, por exemplo, no âmbito de uma acção de impugnação de acto administrativo poderia ser vedade a intervenção princicipal de um terceiro na acção pendente já que este meio processual representa uma “função mista – o recurso é simultaneamente, um meio de garantia dos particulares (função subjectiva) e um meio de defesa da legalidade (função objectiva).” Ambas as funções apresentadas encerram, por si, razões justificativas que conduzem á obtenção de argumentos mais do que favoráveis á admissibilidade do incidente em sede de contencioso administrativo. Sendo a acção de impugnação de acto administrativo, construído para desempenhar uma função subjectiva, esta prende-se com o facto de estarmos perante um “instrumento criado pela ordem jurídica para protecção efectiva dos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares (268º/4 CRP)”, ora claramente a permissão de intervenção de mais um terceiro só irá garantir uma maior protecção desses mesmos direitos. Já no plano da função objectiva, a acção mostra-se como um meio de defesa da legalidade, sendo que a intervenção de terceiros aparecerá como “um reforço substancial” desta mesma função.

Em conclusão e atendendo ás especificidades do regime, assentamos a ideia na admissibilidade do incidente da intervenção de terceiros no contencioso administrativo pelas razões acima expostas e também porque, como refere o Professor Freitas do Amaral “a lei não pretende punir quem não foi diligente na fase da inciativa processual, mas pelo contrário alargar a todos os titulares da mesma situação jurídica material o benefício da participação num processo já posto em andamento por um deles.”

Notas de rodapé

(1)    “Manual de Processo Administrativo”, Mário Aroso de Almeida, 2012, Almedina, página 381;

(2)    “Os incidentes da Instância”, Salvador da Costa, 2013, Almedina;

(3)    “Intervenção principal no recurso de anulação”, Freitas do Amaral in Estudos em Memória do Professor Castro Mendes, 1994, paginas 269 e seguintes, pág. 282;

(4)    Idem, pag. 280;

(5)    O acórdão referido reporta-se á seguinte situação: A Região Autónoma da Madeira celebrou um contrato com a ANAM (Aeroportos e Navegação Aérea da Madeira) para promoção e execução de obras de ampliação do Aeroporto da Madeira. A ANAM, SA celebrou a 12 de Dezembro de 1994 dois contratos com um consórcio, sendo que as partes acordaram, no âmbito desse mesmo contrato, que “seria da exclusiva responsabilidade do consórcio a reparação e indeminização de prejuízos sofridos por terceiros”. No dia 1 de Junho de 1995 o consórcio cedeu a sua posição contratual á Novapista – Ampliação do Aeroporto do Funchal, ACE que aceitou, sem reservas, todos os direitos e deveres emergentes do contrato. Tendo dois sujeitos privados interposto acção de reponsabilidade civil extracontratual por danos emergentes das obras em causa,colocou-se a questão de saber se a empresa ACE, como sujeiro privado, poderia intervir no processo no âmbito de intervenção principal provocada;

(6)    No mesmo sentido os acórdãos de 26 de Novembro de 1996, de 26 de Junho 2002, de 23 de Outubro de 2002 e de 27 Maio de 2003, do STA;

(7)    Anotação ao Acórdão do STA de 15 de Maio de 2003, “Intervenção de terceiros na acção de responsabilidade civil da Administração”, in Cadernos de Justiça Administrativa nº. 53, páginas 22 e seguintes;

(8)    “Relatórios de síntese”, Cadernos de Justiça Administrativa nº. 28 página 66, Mário Torres.

Bibliografia:

·         “Manual de Processo Administrativo”, Mário Aroso de Almeida, 2012, Almedina

·         “A Justiça Adminisrativa (Lições)”, José Vieira de Andrade, 2012, Almedina

·         “Intervenção princicipal no recurso de anulação”, Freitas do Amaral in Estudos em Memória do Professor Castro Mendes, 1994, págs, 269 e seguintes

·         “Inervenção de terceiros na acção de responsabilidade civil da Administração”, Carlos Alberto Cadilha in Cadernos de Justiça, nº. 53 págs, 22 e seguintes;

·         “Admissibilidade da intervenção princicpal espontânea no recurso contencioso” Miguel Teixeira de Sousa, in Cadernos de Justiça nº. 13, págs, 29 e seguintes;

·         “Código do Procedimento nos Tribunais Administrativos Anotado, Vol. I”, Mários Esteves Oliveira e Rodrigo Esteves Oliveira, 2006, Almedina

·         Cadernos de Justiça Administrativa nº. 13,53,60,66,28

SSara Neves da Silva (19854)