A Cumulação de Pedidos

Todo o procedimento de contencioso administrativo começa com a propositura da acção através da petição inicial[i].  Na petição inicial, o autor faz o pedido, ou seja, indica o meio de tutela que pretende para defender o seu direito e o efeito desejado[ii].  O objecto do processo define-se com base na pretensão formada pelo autor na petição inicial[iii], através do pedido e da causa de pedir. Isto pode levar a um entendimento, errado, que a cada instância processual corresponde só um pedido. É, no entanto, admissível a cumulação de vários pedidos na mesma instância.

Esta admissibilidade de cumulação corresponde ao Princípio da Livre Cumulabilidade de Pedidos[iv], que confere ao autor a faculdade de conjugar diversas pretensões. Este princípio consta do art.4º do CPTA, a nível geral, e no art. 47º do CPTA para a acção especial. A consagração deste princípio é um dos corolários do Princípio da Tutela Efectiva, que consta do art.268º da CRP[v].

            Com a aprovação do ETAF pela lei 13/2002 de 19 de Fevereiro, e do CPTA pela lei 15/2002 de 22 de Fevereiro, procedeu-se a uma reforma do Contencioso Administrativo e Tributário, que o aproximou do Processo Civil.[vi]

A cumulação pode ser simples, alternativa ou subsidiária. Na cumulação simples, o autor pretende a procedência de todos os pedidos e a produção de todos os efeitos delas decorrentes.A nível da cumulação alternativa, o autor pede a procedência de todos os pedidos mas só pretende os efeitos de um, o cumprimento de uma prestação, que não cabe a si escolher, cabe a outrem. O pedido subsidiário, por último, é apresentado para a hipótese da improcedência do pedido principal. Na cumulação subsidiária, há a hierarquização dos pedidos, que só serão avaliados se o pedido anterior imediatamente subsequentemente não proceder.

Outra distinção importante a fazer é entre a cumulação aparente e a real. Para esta distinção, atenta-se ao conceito de utilidade económica[vii]. A cumulação real será quando cada um dos pedidos possuir uma expressão económica própria. Por outro lado, se a utilidade económica for apenas uma e única, a cumulação é aparente, porque não se pode obter benefícios distintos da procedência de cada um dos pedidos isolados. Sobre este aspecto, importa salientar a posição de certos autores, que defendem que à cumulação parente foi dada mais relevância pelo legislador, utilizando como argumento a cláusula geral do art.4º/1 e os exemplos utilizados no art.4º/2, sendo maior a presença da cumulação aparente[viii].O Professor encontra aqui um mecanismo próprio do Direito Administrativo, permitindo julgar pedidos em conjunto que de outro modo não seria possível, afastando-se então da vertente civilista[ix].

A cumulação em Contencioso Administrativo, tal como seu homólogo civil, pode ter lugar no início do processo com a propositura da acção, ou já na sua pendência. A primeira situação é de cumulação originária ( art.78º/1 do CPTA).  Quando a cumulação ocorre no decorrer da acção, diz se que é cumulação sucessiva[x]. Esta cumulação pode também abranger a apensação de processos autónomos ( art 28º e 61º do CPTA) e processos em massa (art. 48º do CPTA ). A cumulação sucesssiva de pedidos implica a modificação objectiva da instância, podendo ser por ampliação do pedido[xi] ou no alargamento da causa de pedir[xii]. Com estes preceitos pretende-se dar a maior amplitude possível ao julgamento da relação jurídico-administrativa, contrariando a ideia de que cada acto administrativo devia ser objecto de um processo distinto. Permite-se então que o objecto do processo vá acompanhando as alterações da relação jurídico-material[xiii].

Uma questão importante é saber se é possível cumular pedidos urgentes com pedidos não urgentes. A cumulação de pedidos urgentes é possível entre eles, verificando-se os requisitos necessários[xiv]. Entretanto  nesta situação, deve-se avaliar o interesse na cumulação, ver se é sério e justificado, devendo o juíz adaptar o processo às circunstâncias do caso concreto[xv]. Na situação de cumulação de pedidos urgentes com não urgentes, a jurisprudência tem vindo a afirmar que esta cumulação é indevida, devendo o Juíz pedir esclarecimentos para assegurar qual é a melhor forma de processo para a tutela do direito[xvi].No entanto, admite-se que seja possível cumular um pedido urgente a um pedido não urgente, desde que estejam verificados os requisitos de conexão.

No art.4º/1 do CPTA são elencadas as hipóteses genéricas a título exemplificativo de cumulação, sendo estas densificadas no nº 2 do mesmo artigo. O artigo 47º do CPTA adopta o mesmo sistema, mas no âmbito da acção especial[xvii].

Os requisitos da cumulação são : conexão objectiva ( relação material de conexão entre objectos ); compatibilidade processual ( art.5º/1 ) e compatibilidade substantiva[xviii].

Analisando o art.4/1, depreende se que é admissível a cumulação em duas situações:

a)      Se a causa de pedir for a mesma ou se os pedidos tiverem uma relação de prejudicialidade ou dependência entre si, por se inscreverem na mesma relação jurídico-material.

b)      Nos casos em que a apreciação seja dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação do mesmo direito.

Este requisito é o da conexão objectiva.  Estes requisitos também se aplicam à acção especial nos termos do art.4º/3 e 47º/1,2 e 4 do CPTA.

Além da conexão objectiva, exige-se a compatibilidade processual. No entanto, esta não é tão exigente como no Direito Processual Civil. A nível da forma do processo, é possível cumular pedidos a que correspondam formas de processo diferentes, de forma a reforçar a tutela efectiva da justiça administrativa (art.35º e 5º/1 do CPTA).Nestes casos adopta-se a forma de acção administrativa especial, com as necessárias adaptações[xix], respeitando os princípios de igualdade entre as partes e o contraditório ( art. 265ºA do CPC através do art.1º do CPTA porque não há norma no CPTA equivalente ).

A nível da compatibilidade processual exige-se que todos os pedidos pertençam ao âmbito próprio da jurisdição administrativa, exige-se a competência material do tribunal. No caso de um ou mais pedidos não se reconduzirem à jurisdição administrativa  há absolvição da instância dos pedidos que deviam ser intentados na jurisdição comum e o prosseguimento dos pedidos do âmbito administrativo[xx].Dispensa-se a competência hierárquica (art. 21º/1 ), visto que se a cumulação for respeitante a pedidos com início em planos hierárquicos diferentes, o tribunal superior de todos singularmente competentes para cada pedido é ao que cabe a apreciação de todos os pedidos ( art. 21º/1 do CPTA e 24º do ETAF [xxi]).

Para a competência territorial, aplica-se o disposto no art. 21º/2 do CPTA sempre que os tribunais territorialmente competentes sejam diferentes. O autor pode escolher onde intentar a acção, dentro dos tribunais competentes. Excepciona-se a situação em que os pedidos tenham uma relação de prejudicialidade ou dependência. Nesta excepção, o tribunal competente é o competente para apreciar o pedido principal.

O valor da causa dos pedidos cumulados é regulado pelo art.32º do CPTA. Na cumulação simples, corresponde à soma do valor de todos os pedidos, mas para se determinar a admissibilidade do recurso de cada pedido distinto, atende-se ao valor em separado. Nos pedidos alternativos, o valor da causa é o valor mais elevado e nos pedidos subsidiários é o valor do pedido principal.[xxii]

Poderão surgir situações de litisconsórcio e de coligação de partes, quando a cumulação de pedidos respeite a pretensões de vários sujeitos processuais. A nível da legitimidade passiva, regido pelo art.º10/5 do CPTA, devem ser demandadas as pessoas colectivas e os ministérios contra os quais se dirigiram os pedidos. Não se exclui a possibilidade de se dirigir pretensões contra os particulares ( art.10º/7 do CPTA). A demanda pode tanto ser na cumulação inicial como superveniente, na cumulação simples ou alternativa e subsidiária. Nos pedidos que se exija a colaboração de terceiros, as entidades demandadas devem identificar e chama-los ao processo[xxiii] (art.10º/8 do CPTA).

Concluindo, o Princípio da Livre Cumulabilidade é um corte absoluto com a forma tradicional de delimitação do objecto do processo de Contencioso. A cumulação de pedidos era escassa[xxiv] e levava a inúmeras decisões formais de inadequação do meio em prejuízo da análise do mérito. O novo regime da cumulação é uma das “mais importantes inovações da reforma do Contencioso”[xxv].

O CPTA enquadra possibilidades de cumulação mais amplas que o CPC, afastando a maior parte dos requisitos formais e  dando mais ênfase a requisitos materiais.
Existem benefícios para o demandante e para o próprio sistema judicial.

 A tutela jurisdicional é mais célere e menos dispendiosa pela concentração dos pedidos num só processo. Também é mais eficaz e reforçada porque pondera-se em conjunto as pretensões conexas e atende-se às circunstâncias supervenientes[xxvi].

Permite aliviar o sistema judicial, diminuindo os processos autónomos ( e as consequentes custas processuais ) e o expediente burocrático, dando maior disponibilidade aos juízes para a função jurisdicional. Há vários benefícios de economia processual, resultantes  da diminuição de processos em geral e de diminuição de processos executivos, visto ser possível a sua cumulação com os declarativos ( art. 47º/3 do CPTA). Reforca-se o grau de concretizaçãso das sentenças de anulação e aumenta-se a garantia de cumprimento. A cumulação também reduz as situações de recurso,porque diminui a emissão de sentenças contraditórias sobre questões conexas.

No entanto, também há desvantagens. Há o aumento da complexidade material dos processos e da sua tramitação.E nem sempre a cumulação é o mais vantajoso para o autor. Mas o legislador pesou os benefícios e os custos inerentes e conclui por um saldo positivo deste novo regime.

BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Mário Aroso de, " O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos"

ALMEIDA, Mário Aroso de, e AMARAL, Diogo Freitas do, "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo"

ANDRADE, José Carlos Vieira de, "A Justiça Administrativa"

SILVA, Vasco Pereira da, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise"

 TEIXEIRA DE SOUSA, Miguel, Cumulação de pedidos e cumulação aparente no contencioso administrativo, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 34, 2002.

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[i] Aplicação do Princípio do Dispositivo na sua vertente do impulso processual. As partes têm ónus de impulso processual inicial e sucessivo,devendo determinar a pendência da causa e o andamento do processo . Nem sempre foi assim no Contencioso Administrativo, pois na perspectiva clássica, o particular não era titular de qualquer situação jurídica subjectiva, sendo um Contencioso do Estado para os administrados. Resulta do art.º51/4 do CPTA que o autor tem disponibilidade sobre o objecto do processo.

[ii] Doutrinha Processualista.

[iii] Esta deve obedecer aos requisitos do art.78º do CPTA

[iv] A forte alteração das regras de distribuição das competências entre as diferentes instâncias administrativas é uma das concretizações deste princípio, designadamente.

[v]  O art.2º do CPTA vem reafirmar este preceito. Este princípio impõe uma intervenção judicial para assegurar a protecção eficaz e adequada dos direitos e com celeridade, segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida e o Professor Miguel Teixeira de Sousa.

[vi] Segundo a opinião do Professor, esta reforma é a ultrapassagem dos “traumas de infância” do Contencioso.

[vii] Critério da utilidade económica é avaliado em confronto com a causa de pedir, para o apuraento do valor da causa.

[viii] Para o Professor, esta “preferência” é uma manifestação dos traumas de infância difícil do Contencioso ( nota para a anterior situação do recurso de anulação ).

[ix] A contrário, o Professor Teixeira de Sousa tende a não admitir as cumulações aparentes, visto tratar-se da mesma relação jurídica e não há utilidade económica autónoma.

[x] Um exemplo de cumulação sucessiva é o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05/08/2008. É uma situação de cumulação de pedidos de anulação ou declaração de nulidade do acto pré-contratual e do contrato que lhe suceda, dependente de uma verificação de conexão objectiva entre os pedidos, artigo 4/1 a), 4/2 d) e 47/2 c) do CPTA.

[xi] Exemplos desta situação são a cumulação do pedido de condenação à prática do acto devido com o de anulação de um acto de deferimento parcial que tenha sido praticado na pendência do processo e a cumulação de um pedido de impugnação de um acto com o de novos actos ou contractos conexo que sejam celebrados na pendência  do processo e cuja validade depende da validade do acto impugnado ( art.63º )

[xii] Exemplo disto é o caso de indeferimento do art.70º

[xiii] A possibilidade de alteração da instância é retirada do princípio da tutela jurisdicional efectiva, como se comprava pelos arts. 45º e 63º e 70º. Procura-se adequar o máximo possível a tutela com a relação material.

[xiv] Os pedidos urgentes constam dos art.97º a 103º , no âmbito do contencioso eleitoral e pré-eleitoral.

[xv] Pode justificar-se a desaceleração do processo (art.5º/1 ) e observar-se os prazos referentes aos pedidos não urgentes.

[xvi] Atentando ao Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 19-05-2005, do processo 01102/04.0BEBRG, o Tribunal pronunciou-se afirmando que era um caso de cumulação indevida mas que não tinha sido observado o dever de pedido de esclarecimento por parte do Juíz.

[xvii] A utilização do advérbio “designadamente” como proémio mostra que estes exemplos não são taxativos. Assim, aumenta-se o âmbito da livre cumulação e fortalece-se a ideia da tutela jurisdicional efectiva, que é a epígrafe do art.4º. 

[xviii] Segundo Professor Miguel Teixeira de Sousa, este requisito é específico da cumulação simples, visto que o autor pretende a procedência de todos os pedidos. Exige-se a compatibilidade substantiva dos efeitos decorrentes dos pedidos formulados, art.193º CPC pelo 1º do CPTA.

[xix] Cabe ao tribunal o dever de promover as adaptações necessárias de tramitação. Esta tramitação processa-se em termos mais próximos da acção comum, segundo o professor Mário Aroso de Oliveira

[xx] Se o pedido relativamente ao qual se deu a absolvição da instância for de questão prejudicial da qual depende o conhecimento dos demais, o tribunal pode suspender a instância até que o tribunal competente da jurisdição comum se pronuncie (15º/2 do CPTA).

[xxi] Para o CPC, só se supera a incompatibilidade hierárquica e a tramitação não for manifestamente incompatível art.31º/1

[xxii] Deve-se atender apenas aos interesses já vencidos para determinação do valor dos pedidos ( art.33º).

[xxiii] Estão aqui presentes os princípios de Cooperação e de Boa-Fé processual ( art.8º). Pode ser intervenção provocada de entidades publicas ou privadas e aplicam-se as regras do CPC subsidiariamente.

[xxiv] Escassez resultante de vários requisitos formais e da rigidez da necessária correspondência do objecto processual de cada meio a um pedido específico.

[xxv] Segundo Mario Arosa de Almeida e C.A.Fernandes.

[xxvi] Cumulação superveniente permite acompanhar a evolução da relação administrativa material, como explicado supra.