Intimações no âmbito do Contencioso Administrativo

O tema sobre o qual vou debruçar-me prende-se com a importância das intimações no actual ordenamento jurídico português, no âmbito do Contencioso Administrativo. As intimações são uma espécie de processo que se insere nos processos urgentes, nomeadamente nos “processos urgentes principais”. O CPTA autonomizou, em título próprio (TÍTULO IV), quatro espécies de processos urgentes: impugnações relativas a eleições administrativas e à formação de determinados contratos, intimações para a prestação de informações e, por fim, as intimações para a protecção de direitos, liberdades, liberdades e garantias. Estas duas últimas espécies estão consagradas no capítulo das intimações (CAPÍTULO II). Importa, ainda assim, ter presente que nos termos do artigo 36.º, não há um numerus clausus quanto à possibilidade de serem estabelecidos outros processos com natureza urgente. As intimações visam garantir o exercício de um direito, em tempo urgente, invocado pelo particular à Administração, para realizar as ponderações, em tempo necessário, relativas à conformação do conteúdo do direito. Os pedidos de intimação não podem servir para impor à Administração a acção motivada por interesses sem carácter geral, uma vez que a esta apenas lhe compete a prossecução do interesse público, respeitando as posições jurídicas subjectivas, nos termos do artigo 266.º da CRP. O processo de intimação caracteriza-se pela preferência, sumariedade e urgência, e destina-se à obtenção de uma protecção rápida do exercício de um direito (“Intimação para a protecção de que direitos, liberdades e garantias?” Carla Amado Gomes, Março/Abril de 2005, in CJA, n.º50, p.32). Uma intimação versa, na grande maioria dos casos, sobre processos urgentes de condenação, que determinam a imposição judicial, dirigida, em princípio, à Administração, para a adopção de comportamentos (lato sensu, acções e omissões, operações materiais ou actos jurídicos), ou para a prática de actos administrativos, no caso de se tratar de uma intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias. Contudo, deve ter-se em conta que, a um pedido de intimação, pode corresponder uma complexidade de objectos do pedido, consoante se trate de uma acção ou omissão, por parte dos poderes públicos. Deve recorrer-se a uma intimação sempre que esteja em causa a necessidade de tutelar uma situação jurídica que implica uma resolução urgente, cabendo distinguir entre: os processos que seguiram normalmente a forma de acção administrativa comum (“acções impositivas” ou “acções de prestação”) e os que seguiram uma tramitação especial ou acelerada, por meio de acção administrativa especial, no caso de se estar perante um caso de condenação à prática de acto administrativo.

Intimação para a prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões
 

Passemos, agora, a análise do primeiro tipo de intimação: a intimação para a prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões. A intimação para prestação de informações, consulta a passagem de documentos tinha, anteriormente, a designação de “intimação para a consulta de documentos ou passagem de certidões”, prevista na lei como um meio acessório exclusivamente aplicado aos casos em que se pretendesse obter dados necessários ao uso de meios de impugnação administrativa ou jurisdicional. Ainda que acessório, era utilizado como meio autónomo para tornar efectivo o direito à informação administrativa procedimental e, até mesmo, o direito à mera prestação de informações sobre o andamento do processo em que fossem interessados ou sobre as resoluções definitivas. Actualmente é consagrada, na nossa ordem jurídica, como uma acção principal e um processo urgente que vale per si, constituindo-se como o meio adequado para a obtenção de todas pretensões informações, independentemente de se tratar de um direito à informação procedimental ou de um direito de acesso aos arquivos e registos administrativos (104.º), bem como do acesso aos ficheiros públicos de dados pessoais. Pode recorrer-se a este meio no âmbito de um processo impugnatório, de modo a obter-se a notificação integral de um acto administrativo, nos termos do artigo 60.º/2, facto que amplia o alcance deste tipo de intimação, tal como considera o Prof. Vieira de Andrade. Seguindo a sua linha de pensamento, este meio processual tem um alcance tão vasto que nem sempre se preenche o requisito da urgência, podendo estar em causa a obtenção de informações em situações perfeitamente normais, não dependentes de prazo, por virtude de razões de transparência (pretensão meramente informativa em que a Administração está, facilmente, em condições para decidir em curto prazo). Por este motivo deve admitir-se a possibilidade de utilização pelo interessado da acção administrativa comum para este efeito, desde que não esteja em causa a utilização de intimação como meio instrumental, designadamente com vista à interrupção do prazo prevista no artigo 106.º.

Nos termos dos artigos 104.º a 108.º do CPTA, estamos perante a previsão de uma forma específica de processo urgente que visa dar resposta mais célere às situações jurídicas que têm por objecto o exercício do direito dos cidadãos à informação e de acesso aos documentos administrativos (artigo 268.º/1 e 2 da CRP), previstos como direitos de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias: direito à informação procedimental (104.º/1 CPTA e 61.º a 64.º CPA), direito à informação extra-procedimental (Lei n.º46/2007), assegurando o princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa. Estão aqui em causa prestações que se traduzem em meras actuações administrativas, que se efectivam na obtenção, pelo interessado, de uma simples prestação – informações, certidões, acesso a documentos – à Administração, dispensando qualquer tipo de requerimento referente à prática de um acto administrativo por não se pretender uma decisão. Para além disso, pretende-se a realização de actos internos e operações materiais, não envolvendo poderes de autoridade. Quando a intimação em causa se destina a ultrapassar uma recusa expressa de informação procedimental, o que se visa apreciar é a legalidade de um acto administrativo, podendo ter como causa de pedir os vícios que de que respectivo acto padece. Nesta situação, o interessado pode utilizar o recurso contencioso, uma vez que a intimação se destina a garantir o direito à informação, merecendo tutela principal e autónoma por via da acção (carácter de processo urgente), ou por via do próprio recurso. (Carlos Fernandes Cadilha, Julho/ Agosto de 1999, in CJA, n.º16, p.64).

A intimação para a prestação de informações, consulta de documentos e passagem de certidões rege-se pelos seguintes pressupostos processuais: a competência do tribunal e o prazo de apresentação do pedido. O primeiro pressuposto tem previsão no artigo 4.º/1 a) do ETAF, deixando a cargo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o âmbito de jurisdição “ a tutela de direitos fundamentais” e ainda o artigo 44.º/1 1ªparte, do ETAF, que indica que os Tribunais Administrativos de Círculo (no caso de se tratar de um pedido de primeira instância) e a sua determinação territorial vem prevista no artigo 16.º e seguintes do CPTA e 20.º/5. Já quanto ao segundo pressuposto, há a dizer que a utilização deste meio pressupõe o incumprimento, pela Administração, do dever de informar ou de notificar. O prazo é de vinte dias a partir da verificação da não satisfação do pedido, a partir da omissão, do indeferimento expresso ou do deferimento parcial (105.ºCPTA). Necessário e não menos importante referir é a legitimidade como requisito de admissibilidade do pedido de intimação que se divide em legitimidade activa e passiva. A legitimidade activa pode ser exercida pelos titulares dos direitos de informação, ou por todos os que tenham legitimidade para usar os meios impugnatórios (para efeitos de impugnação), incluindo os autores populares, e ainda o Ministério Público, para o exercício da acção pública, nos termos do artigo 104.º/2. A legitimidade passiva cabe à pessoa colectiva ou ao ministério a que pertence o órgão em falta (10.º/2). É necessário, ainda, ter em conta a autoridade requerida, de que faz menção o artigo 107.º do CPTA. Por último, resta abordar a tramitação do pedido de intimação e, quanto a esta questão, podemos caracterizá-lo essencialmente pela celeridade e o pelo princípio do contraditório. Celeridade porque é um meio processual urgente que visa salvaguardar o exercício do direito em causa: resposta no prazo de dez dias e, em regra, decisão imediata do juiz (107.º). Em caso de provimento, a decisão é condenatória e o juiz deve fixar um prazo de dez dias para o cumprimento da intimação, podendo determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, no caso de não existir justificação aceitável para o incumprimento, sem prejuízo da responsabilidade civil, disciplinar ou criminal do órgão ou do titular (108.º), devendo, para isso, aplicar-se as regras gerais de execução de sentenças condenatórias na prestação de facto fungível.

Como defende o Prof. Mário Aroso de Almeida, esta forma de intimação corresponde a uma espécie de a uma acção administrativa comum urgente, mediante a qual se faz valer de modo mais célere o direito a prestações que, se não houvesse urgência nem fosse possível a adopção de um processo simplificado, seriam accionadas segundo a forma da acção administrativa comum.

 Intimação sobre a protecção dos direitos, liberdades e garantias

A outra modalidade de intimação que me cumpre analisar incide sobre a protecção dos direitos, liberdades e garantias. Estamos perante um novo meio processual consagrado nos artigos 109.º a 111.º do CPTA que resulta, precisamente de uma evolução legislativa e doutrinal no âmbito da protecção jurisdicional específica de direitos fundamentais. Tem como pretexto a instituição de um recurso de amparo no ordenamento jurídico português, inserido, pelo legislador, no contexto de uma reforma dos meios de justiça cautelar administrativa, dando origem ao texto dos artigos 109.º a 111.º do CPTA: Intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias. (Carla Amado Gomes “Pretexto, contexto e texto da Intimação para a Protecção dos Direitos”, in Estudos de Homenagem ao Prof. Inocêncio Galvão Telles, Vol. V).

Os antecedentes deste novo meio processual remontam à revisão constitucional de 1989, altura em que se introduziu o recurso de amparo na Constituição, pela primeira vez. Com efeito, tinha-se em vista uma acção constitucional de defesa contra a as acções e omissões dos poderes públicos violadoras de direitos, liberdades e garantias, bem como a instituição de um recurso constitucional de defesa contra decisões jurisdicionais violadoras dos direitos em causa, ambos com intervenção do Tribunal Constitucional. Não obstante, não se obteve maioria de aprovação, devido a várias objecções e receios, nomeadamente receio de uma “inundação” de recursos remetidos para o Tribunal Constitucional. Não tardou até ser aditado ao artigo 20.º da Constituição, um novo n.º5, que atribuía ao legislador a possibilidade de criar soluções específicas de tutela célere, efectiva de direitos, liberdades e garantias pessoais, facto que, para o Prof. Jorge Miranda, o legislador podia dispor de duas vias: a criação de processos de cognição sumária ou a instituição de uma acção de amparo constitucional que previsse a intervenção do Tribunal Constitucional, a título principal ou subsidiário.

O contexto deste tipo de intimação justifica-se pela precariedade de tutela célere, no contencioso administrativo, que era tanto mais grave quanto mais grave fosse a violação de direitos, liberdades e garantias, em regra, por entidades públicas. Com a revisão constitucional de 1997 surge um novo texto do n.º4 do artigo 268.º da Constituição, impondo ao legislador, uma intervenção coerente no sistema, no sentido de providenciar tutela antecipatória e reagir contra as acções de omissões da Administração. O Anteprojecto de 2000 previu uma cláusula aberta de mios cautelares e instituía uma via processual especial de direitos, liberdades e garantias pessoais – modalidade urgente de tutela cautelar – que foi transposto para o artigo 109.º do CPTA, alargando o seu âmbito (não distinguiu a categoria a que se reportavam). Em causa estava: abranger ou não os direitos fundamentais de natureza análoga a direitos, liberdades e garantias em face do artigo 17.º da CRP. Se se considerar que sim, o alargamento se justifica para afastar a natureza pessoal do direito numa providência, e ainda pelo facto de uma intimação atender especialmente à tutela célere de determinados direitos como um exercício que advém da relação do cidadão com o Estado. Para além disso, a intimação como meio processual autónomo (sumário e célere) já nada tem que ver com uma modalidade de aplicação de qualquer providência cautelar, tal como enunciado no artigo 114.º do Anteprojecto, excepcionando uma similitude: a subsidiariedade do decretamento provisório de qualquer providência cautelar com tutela célere de direitos, liberdades e garantias, face à intimação.

Cabe, agora, concentrarmos a nossa análise nos pressupostos processuais, condições de admissibilidade, condições de provimento do pedido, aspectos relativos à tramitação processual, efeitos possíveis das decisões e, por último, possibilidade de recurso destas decisões desta figura processual. Em primeiro lugar, os pressupostos processuais são a competência e o prazo. Vejamos: a competência do tribunal, que nos reporta para o artigo 4.º/1 a) do ETAF, ficando a cargo dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o âmbito de jurisdição “ a tutela de direitos fundamentais” e ainda o artigo 44.º/1 1ªparte, do ETAF, são os Tribunais Administrativos de Círculo (no caso de se tratar de um pedido de primeira instância) e a sua determinação territorial vem prevista no artigo 16.º e seguintes do CPTA e 20.º/5: os processos de intimação que não digam respeito a pedidos de intimação para prestação de informações, consulta de documentos e certidões, devem ser instaurados “no tribunal da área onde deva ter lugar o comportamento ou a omissão pretendidos”; no que concerne ao prazo, este tipo de intimação não se encontra sujeita a qualquer prazo, devido à configuração específica deste meio de defesa dos direitos fundamentais, ou seja, devido à impossibilidade de requerer a intimação contra normas contidas em actos legislativos ou contra decisões judiciais. Em segundo lugar, o pedido de intimação tem obedecer a determinados requisitos de admissibilidade. São eles: o objecto, a legitimidade das partes, a subsidiariedade, bem como os previstos no artigo 89.º/1 do CPTA que também podem objectar ao conhecimento do mérito do pedido. Quanto ao objecto do pedido, este pode consistir: a) ou na condenação da Administração na emissão de um acto administrativo ou na cessação de efeitos deste, que é uma espécie de acção administrativa comum mas com poderes de cognição sumária e de tramitação agilizada; b) ou na condenação da Administração na adopção de uma conduta material ou na abstenção de uma certa conduta material.

O CPTA permite a condenação da Administração no dever de emissão de “regulamentos devidos” e admite-se a suspensão de jurisdicional da eficácia de normas imediatamente exequíveis (130.º); c) ou na condenação da Administração na emissão de um regulamento de execução ou na revogação substitutiva de um regulamento de execução ilegal. No que respeita à legitimidade de apresentação de um pedido de intimação, esta abarca a legitimidade activa e a legitimidade passiva. A primeira é aferida em função da relação entre o requerente (pessoa singular ou colectiva – 12.º/2 CRP) e a posição subjectiva defendida, sendo que parte legítima é toda aquela que alegar e provar sumariamente a ameaça de lesão de um direito, liberdade e garantia, em virtude de uma acção ou omissão (jurídica ou material), de entidades que prosseguem funções materialmente administrativas. Por se tratar de uma acção de carácter exclusivamente subjectivista, isto é, o âmbito da intimação constitui-se por direitos estruturalmente individuais de fruição particular, o Ministério Público é parte ilegítima para actuar, por via da acção pública, não havendo legitimidade popular para intentar pedidos de intimação. A segunda tem uma referência legal – artigo 109.º/1 CPTA – relativa às partes que podem lançar mão deste meio, sendo que elas são: a Administração (em sentido orgânico), outras entidades que exercem funções materialmente administrativas (concessionários, em particular), mas exclui entidades da União Europeia. Todavia, em certos casos, por um lado, pode haver uma restrição dos requeridos directos, como por outro, pode haver lugar à identificação e citação de pessoas a quem a procedência do pedido de intimação possa causar dano (posições jurídicas semelhantes à defendida pelo requerente), isto para casos de maior complexidade, com citação e audiência dos contra-interessados conforme o artigo 83.º CPTA e a respectiva tramitação decorre do disposto no artigo 78.ºCPTA e seguintes, com os prazos reduzidos para metade (artigo 110.º/3). Em terceiro lugar, cumpre fazer referência à subsidiariedade perante o decretamento provisório de qualquer providência cautelar, nos termos do artigo 131.º CPTA. Tem de se estabelecer um nexo de subsidiariedade entre a intimação e o decretamento provisório de qualquer providência, porque a intimação para direitos, liberdades e garantia só poderá ser admissível se o direito ameaçado não puder ser tutelado com mais eficácia por uma outra providência específica (adequação e plenitude). Trata-se de um requisito indispensável para que a intimação seja admissível e deve ser interpretado de forma ampla, ou por outras palavras: a subsidiariedade é um pressuposto negativo de admissibilidade e um pressuposto positivo que se traduz numa condição de provimento. Vale como pressuposto negativo de admissibilidade, na medida em que a possibilidade de utilização da intimação em causa não depende apenas da impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de qualquer providência, como também depende de um outro pressuposto que é a inexistência de qualquer outro meio processual especial de defesa de direitos, liberdades e garantias. Vale como condição de provimento por se dever reportar a qualquer providência de protecção sumária específica de direitos, liberdades e garantias. 

A intimação é um meio que deve ser usado sempre que a providência do juízo cautelar não seja possível ou suficiente para tutelar plenamente o direito lesado, cabendo ao juiz a avaliação, em concreto, dessa impossibilidade ou insuficiência hipotéticas do decretamento provisório. O julgador tem de se certificar que só é possível optar pela via da tutela sumária (que prefere à tutela cautelar), de acordo com o princípio da interferência mínima e, pode ainda acontecer que a opção se baseie na avaliação da repetibilidade de exercício útil do direito. Esta construção extravasa uma perspectiva jurídica, pois o exercício do direito em tempo útil traduz-se, para o requerente, num resultado fáctico, mesmo sendo parte ilegítima. A intimação está também ligada à indispensabilidade, isto é, ela só é um meio adequado, se se revelar absoluta e incontornavelmente necessária para assegurar a possibilidade de exercício de um direito. Em quarto lugar, destaca-se a tramitação, tendo em conta a celeridade e o direito de acesso à justiça na vertente do princípio do contraditório (20.º/4 CRP), cingindo-se às diligências estritamente indispensáveis. A intimação para a protecção dos direitos, liberdades e garantias é uma providência urgente que tem como finalidade salvaguardar eficazmente o exercício do direito, sendo que a urgência pode distinguir-se por graus: urgência ordinária (110.º/2) que possibilita o requerido sete dias para responder ao pedido e cinco dias para o juiz decidir; urgência moderada (87.ºss) que implica uma ponderação de interesses levando à adopção de um processo mais complexo; urgência especial (111.º/2) no caso de o juiz encurtar o prazo para o requerido se defender; urgência extraordinária (111.º/2), que leva o juiz a optar pela audiência oral em 48 horas. Cumpre, igualmente, referir que há um critério de coincidência quanto à urgência na tomada de decisão e à urgência na notificação do sentido da norma, nos termos do artigo 111.º/3 CPTA. Concluindo: estabeleceram-se prazos curtos, mas sempre se efectivou a garantia da audição do requerido (111.º/2).

Quanto aos efeitos, uma decisão adveniente deste tipo de intimação são, em regra, de tipo declarativo condenatório, uma vez que o tribunal dirige uma injunção ao requerido para que adopte uma certa conduta, positiva ou negativa, com um sentido conformativo. Pode até, fixar um prazo para o cumprimento, tal como prevê o artigo 109.º/4 do CPTA. Não obstante, o juiz pode estar perante a violação de direitos, liberdades e garantias ou não, mas a sumariedade da decisão tem de obedecer aos limites do princípio da separação de poderes. Como efeito acessório da decisão, o juiz pode impor o pagamento de uma sanção pecuniária compulsória no caso de incumprimento, nos termos do artigo 169.º ex vi 109.º/5 do CPTA.

Em sede de recursos, o CPTA introduziu uma novidade face ao Anteprojecto de 2000: o artigo 142.º/1 prevê uma regra de recorribilidade das decisões de mérito, sempre que o valor da causa não seja impedimento. É, todavia, necessário, distinguir: no caso de a decisão ser favorável ao requerente, pode a Administração recorrer (142.º/1 conjugado com 32.º, 33.º e 34.º); no caso de a decisão ser desfavorável ao requerente, há sempre possibilidade de recurso (142.º/3 a)). O recurso das decisões de concessão da intimação tem efeito devolutivo.

Vistos e devidamente apreciados os pressupostos da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, resta-nos concluir que estamos perante mais uma modalidade de tutela célere destes direitos, para além do facto de reforçar o princípio da tutela jurisdicional efectiva no contencioso administrativo. Nas palavras do Prof. Carla Amando Gomes, é uma espécie de última carta na manga dos particulares para os casos em que não há outra via possível ou suficiente de tutela, visando colmatar défices de tutela do sistema clássico (AC. nº373/2002). Em suma, uma intimação, no âmbito do contencioso administrativo, constitui um reforço da protecção jurídica dos particulares num contexto de legalidade ao serviço do interesse público e de garantia dos direitos fundamentais.

Bibliografia:

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2013, Almedina, Coimbra, pp.134-145

- ANDRADE, José Carlos Vieira de, Justiça Administrativa (Lições), 2010, Almedina, Coimbra, 11ª Edição, pp.219-245

- GOMES, Carla Amado, Intimação para a Protecção de Direitos, Liberdades e Garantias, in Estudos em Homenagem ao Prof. Inocêncio Galvão Telles, Vol. V, pp.551-577.

- GOMES, Carla Amado, Acórdão do Tribunal Constitucional n.º372/2002 de 26 de Setembro de 2002, in CJA nº 38 2003

- GOMES, Carla Amado, Intimação para a protecção de direitos , liberdades e garantias? Acórdão do Supremo Tribunal Administattivo de 18 de Novembro de 2004, in CJA nº 50 Março/Abril 2005, p. 32

- CADILHA, Carlos Fernandes, Intimações, in CJA nº 16 Julho/Agosto 1999, p. 64

Joana Leal de Oliveira Geraldo Dias, nº 19654