O Princípio do favorecimento do processo (ou Princípio pro actione)

 

Vigora no nosso ordenamento jurídico o Princípio “pro actione” consagrado nos arts. 6º/2 e 278º/3 do Novo Código do Processo Civil, que se caracteriza por determinar uma "prevalência da decisão de mérito" em desfavor da decisão de forma, à luz do qual se permite a prolação da decisão de mérito mesmo que, por existir uma excepção dilatória, coubesse antes declarar a absolvição da instância. Como refere o Prof. Teixeira de Sousa, na aplicação do disposto no art. 278º/3 importa analisar se o pressuposto processual em falta se destina a tutelar os interesses da parte que pode obter uma decisão de mérito favorável. Em certos casos, a falta do pressuposto não prejudica a parte, pois ela mesmo que este se encontrasse preenchido, não poderia obter uma melhor tutela jurisdicional, sendo que nestas situações o tribunal pode conhecer do mérito da causa apesar da falta do pressuposto processual (quando falta um pressuposto que protege interesses do autor, mas a acção possa ser julgada procedente; quando falte um pressuposto favorável ao réu, mas o tribunal possa julgar a acção improcedente). No entanto, quando falta um dos pressupostos destinados a acautelar os interesses da parte e o tribunal não pode proferir uma decisão favorável a essa mesma parte, nesse caso não deve haver uma prevalência da decisão de mérito em prejuízo da decisão de forma, porque tal decisão prejudicaria a parte que seria beneficiada com o preenchimento do pressuposto em falta. Estas disposições aplicam-se ao processo administrativo por via do art. 1º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos.



Tal princípio encontra-se expressamente previsto no âmbito do contencioso administrativo no art. 7º do CPTA sob a designação de “promoção de acesso à justiça”, determinando que, para a efectivação do direito de acesso à justiça, “as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas”, sendo este um corolário do postulado da tutela jurisdicional efectiva também consagrado no art. 2º do CPTA, que por sua vez é uma concretização do art. 268º/4 da CRP.

As formalidades no processo administrativo são instituídas pela lei para assegurar a correcta tramitação do pedido, e não como entraves à sua apreciação e decisão. A concretização do direito fundamental de acesso aos tribunais traduzida no princípio “pro actione” impede que a rígida aplicação das regras processuais possam pôr em causa o exercício desse direito. Trata-se de um princípio anti-formalista no sentido em que assegura uma tutela eficaz e eficiente: eficaz, na medida em que realize os objectivos de protecção dos direitos, e eficiente, na medida em que consiga tais objectivos de forma adequada, sem custos desproporcionados.

A reforma de 1984/85 já fora feita com o objectivo de corrigir imperfeições processuais anteriores que dificultavam em muito o direito dos particulares a obterem uma decisão de mérito sobre o seu caso. Contudo, algumas deficiências se mantiveram o que deu origem à invocação do princípio em inúmeras situações, nomeadamente: na invocabilidade contra o acto principal de vícios decorrentes de actos intermédios “destacáveis” mas não recorridos; na interrupção da contagem de prazos de impugnação por falta de informação requerida em caso de notificação insuficiente, que deveria valer, também, para o prazo de recurso hierárquico necessário; no poder-dever do juiz de convidar as partes à correcção ou aperfeiçoamento da petição ou de outras peças processuais.

Importa referir que o Supremo Tribunal Administrativo baseou-se neste princípio para julgar que uma notificação errada quanto ao autor do acto não determinava o início da contagem do prazo de recurso quando o erro induzisse em erro o particular (Acórdão do STA de 9/11/200, P.45390). Igualmente no Acórdão de 25/05/2004, P. 01568/02 o STA reforçou esta ideia, considerando que a notificação de um acto administrativo deve ser formal para que se dê inicio ao prazo de recurso contencioso (art. 29º/1 da LPTA e art. 268º/3 da CRP), não valendo o eventual conhecimento do acto, por qualquer outra via. Por conseguinte, só a notificação do acto, efectuada nos termos do art. 68º do CPA, assegura a função garantística do direito fundamental à notificação consagrado no art. 268º/3 da CRP, pois só esse tipo de notificação permite assegurar ao lesado o pleno conhecimento do acto administrativo praticado de modo a poder defender-se.

Ora, com a reforma de 2002/04, o novo Código de Processo nos Tribunais Administrativos procurou reconfigurar o direito processual administrativo estruturando-o com base no princípio “pro actione”, tendo pois o legislador como principal intenção garantir que os processos obtenham uma decisão de mérito, evitando o mais possível, decisões formais infundadas. Este propósito demonstra-se, designadamente, pelas normas que prevêem a possibilidade de suprir deficiências ou corrigir irregularidades (arts. 4º/3 e 4, 12º/3 e 4, 14º, 88º, 89º/2 e 3, 116º/2, alínea a) e 146º/4), bem como as relativas à admissão de impugnações fora do prazo normal (art. 58º/4).

Conduz assim, à prevalência da justiça material sobre a justiça meramente formal, impondo ao juiz o dever de providenciar oficiosamente para o suprimento de pressupostos processuais susceptíveis de sanação, visando, tanto quanto possível, diminuir as absolvições de instância e, quando tal seja viável, favorecer as decisões de fundo.

Tal prevalência implica a desvalorização das exigências processuais de carácter formal que constituam requisito dispensável do conteúdo essencial de outros princípios fundamentais do processo – como os do contraditório, da igualdade de armas e do juiz natural. Contudo, o princípio “pro actione” não pode prevalecer sobre todos os demais princípios e regras processuais, nomeadamente aqueles que respeitam e caracterizam o específico meio processual utilizado: a sua aplicação não pode ser concretizada com violação de outros princípios e regras que visem efectivar o acesso à justiça e à tutela jurisdicional efectiva, como por exemplo, o princípio da celeridade processual, elemento essencial dos processos cautelares, e as normas que imponham ónus processuais específicos às partes, sob pena de se subverter tais princípios e regras.

Consequentemente, tem o juiz administrativo, o dever de corrigir oficiosamente deficiências ou irregularidades de carácter formal ou quando tal não seja possível, proferir um despacho de aperfeiçoamento destinado a providenciar o suprimento de excepções dilatórias e a convidar a parte a corrigir as irregularidades do articulado, sendo que, apenas na falta de suprimento ou correcção de tais deficiências ou irregularidades pode o juíz determinar a absolvição da instância (art. 88º/1, 2 e 4 do CPTA que concretizam o art. 6º/2 do Novo CPC). No caso do  juíz proceder à absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento, tal não impede o autor de, no prazo de 15 dias contado da notificação da decisão, apresentar nova petição, a qual se considera apresentada na data em que o tinha sido a primeira, para efeitos de tempestividade da sua apresentação, solução igualmente aplicável no caso de o pedido formulado em processo impugnatório não ter sido o adequado por erro na qualificação (art. 89º/2 e 3 do CPTA). Resulta da racio destes preceitos, uma intenção do legislador de desvalorizar vícios procedimentais, entendimento concordante com a tradição romano-germânica, de reafirmação da ideia de instrumentalidade dos requisitos formais e da sua consequente subalternização a considerações de ordem material.

Como é referido no Acórdão do STA, 1ª secção, de 22/01/2004, P. 2064/03 os requisitos formais não são “valores autónomos, mas apenas meros instrumentos destinados a servir uma determinada finalidade”, havendo que “perspectivar as consequências das deficiências formais e instrutórias” em face dessa finalidade. “Em suma, tudo se consubstancia, sempre que possível, na adopção de uma perspectiva vocacionada para o conhecimento do mérito das pretensões deduzidas pelos particulares, desde que, ao assim se actuar, não sejam afectados outros valores dignos de tutela”.

Igualmente no Acordão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 27/01/2009, P. 02543/08 sumaria-se que o “princípio pro actione aponta para a ultrapassagem de escolhos de cariz adjectivo e processual em ordem à resolução do dissídio para cuja tutela o meio processual fora utilizado. A finalidade de tal normativo é a de conferir uma maior eficácia e estabilidade à tutela jurisdicional dos interesses do ofendido, impondo que, em regra, de entre os vícios que conduzam à declaração de invalidade, o juiz conhecerá prioritariamente daqueles que, em seu prudente critério, determinam uma mais estável e eficaz tutela dos interesses ofendidos. Aplicando tal princípio ao recurso, deve conhecer-se das questões de mérito, preterindo o conhecimento dos vícios formais da sentença quando estes não contendam com a procedência daquelas o que não significa, porém, que a instauração do recurso seja de todo alheia à observância de um número mais ou menos apertado de regras instrumentais adequadas a esse fim.”

Também, o Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de 11/04/2011, afirma que “o chamado princípio «pro actione», vertido no art. 7° do CPTA, só opera em caso de dúvida sobre o sentido das normas a interpretar.” Jurisprudência consonante com o entendimento de Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, que reiteram que “este princípio traduz-se num favorecimento do processo, não no favorecimento do pedido, valendo objetivamente para o processo, não subjetivamente para o Autor”.

Posto isto, verificamos que: a sua ponderação deve ser feita apenas nos casos de dúvida sobre a interpretação de uma norma, e não quando determinada solução processual resulte expressamente da lei; se trate de um princípio de favorecimento do processo e não de favorecimento do pedido; e por fim, não vise favorecer subjetivamente o autor.

Em conclusão, podemos dizer que este princípio constitui um meio judicial ao serviço da tutela jurisdicional por forma a melhorar a sua prossecução, sendo que a sua consagração expressa no CPTA é de louvar. Apesar de previsto expressamente, a sua aplicação decorreria já do princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva. Visa no essencial, que os Tribunais se pronunciem sobre o mérito das questões e nessa medida, garantam o direito de acesso à justiça, ao invés de proferirem decisões que põem termo aos processos por razões meramente formais sem entrar no conhecimento da questão de fundo. Não se trata de uma absoluta informalidade, pois devem ser ponderados outros valores e interesses relevantes, nomeadamente a segurança, a justiça, a ordem pública e a conformidade com outros princípios que mereçam maior dignidade processual.

 

 

 

Bibliografia:

- José Carlos Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa (Lições), 12º Edição, Almedina, 2012

- Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”,  Almedina 2012

- Miguel Teixeira de Sousa, "Introdução ao Processo Civil"

- Mário Esteves e Oliveira, Rodrigo Esteves, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, volume I, Almedina, 2006

Jurisprudência:

- Acórdão do STA de 9/11/200, P.45390

- Acórdão do STA de 25/05/2004, P. 01568/02

- Acórdão do STA, 1ª secção, de 22/01/2004, P. 2064/03

- Acordão do Tribunal Central Administrativo do Sul de 27/01/2009, P. 02543/08

- Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto de 11/04/2011

 

 

Ana Filipa Assunção, nº 20924