Parecer vinculativo e não vinculativo enquanto actos prévios e impugnáveis

Por acto administrativo entende-se “a decisão dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta” (artigo 120º do Código do Procedimento Administrativo – CPA infra).

Existem várias categorias de actos administrativos, nomeadamente pré-decisões, actos instrumentais, actos primários, actos secundários,, entre outros. Todavia, apenas os dois tipos apresentados em primeiro lugar                 são relevantes para a presente exposição.
            No seio das pré-decisões podemos identificar os actos prévios, que consistem nos actos pelos quais a Administração soluciona questões isoladas de que depende a posterior decisão da pretensão formulada pelo particular; e os actos parciais, pelos quais a Administração decide antecipadamente uma parte da questão final a decidir mais tarde em relação a um acto permissivo. Neste sentido, depreende-se que, por um lado, os actos prévios abrangem toda a questão jurídico-administrativa proposta, mas que dependem de uma “confirmação” posterior, pelo que não vinculam os destinatários ab initio, apenas após o proferimento da decisão final; por outro lado, os actos parciais solucionam previamente e em definitivo uma fracção da situação administrativa, sendo vinculativa para os seus destinatários unicamente quanto a essa parte.

 Em segundo lugar, temos os actos instrumentais, que são auxiliares de actos que enunciam decisões administrativas. Destes devemos atender aos actos opinativos, através dos quais a Administração Pública evidencia a sua posição em relação a uma dada situação jurídica – recomendações e pareceres, a título de exemplo. Relativamente a estes últimos, os pareceres  são actos opinativos elaborados por peritos especializados em determinados ramos  ou órgãos colegiais consultivos, podendo ser obrigatórios ou facultativos e vinculativos ou não vinculativos.

Chegado a este ponto da questão, devemos debruçar-nos sobre o artigo 98º/2 CPA que expressa que, “salvo disposição em contrário, os pareceres referidos na lei consideram-se obrigatórios e não vinculativos”.

Será razoável que, na presença de entidades especializadas em determinada matéria, a decisão efectiva e prevalecente seja, por exemplo, a emitida por um órgão da Administração que poderá tomar uma posição oposta à do ente especializado? Ou, inclusivamente, o caso dos pareceres não vinculativos que também são emitidos pelos mesmos entes especializados. Por que não argumentar no mesmo sentido de serem vinculativos quanto à parte do parecer que tenha conteúdo decisório?
            Emitindo, eu, um parecer relativamente a esta questão, creio que podíamos perfeitamente defender que os pareceres, vinculativos ou não (chamando à colação o que foi dito acima sobre os pareceres não vinculativos), são actos prévios e que, nesse sentido, vinculam os seus destinatários quanto à parte com conteúdo decisório. Além do exposto, seria razoável adoptar esta visão pois facilitaria em termos de economia e celeridade processuais.

Na sequência do que foi exposto supra, chegamos à matéria da impugnação dos actos administrativos. Da análise do regime enunciado no CPTA retira-se que apenas os actos individuais e concretos de conteúdo definitivo e executório podem, de facto, ser impugnados. E porquê? Da junção dos dois conceitos alcançamos o da vinculatividade e o da eficácia externa, no sentido de o acto adstringir determinado(s) destinatário(s) intra--administrativos ou interorgânicos a praticar ou omitir uma dada conduta.

Deste modo, pode defender-se que, ponderados os argumentos apresentados, um parecer, vinculativo ou não, é, na verdade, um acto prévio e que, portanto, possui conteúdo decisório definitivo e executório.
            Em suma, os pareceres vinculativos e os pareceres não vinculativos são parcialmente vinculativos e, assim, podem ser impugnados.

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          (Texto escrito sem a adopção do novo acordo ortográfico)

Carolina Josefa, nº 20817