O Papel do Ministério Público no Contencioso Administrativo Português

O Ministério Público é uma parte processual e tem um grande número de competências e atribuições no contencioso administrativo. Essas competências e atribuições revelam grande importância em determinadas situações, portanto farei uma incursão pelo contencioso administrativo de forma a sintetizar as funções atribuídas ao Ministério Público e de uma forma resumida analisar o que de mais importante está reservado ao Ministério Público, enquanto “órgão constitucional da administração da justiça”. Indicarei em primeiro lugar as funções deste órgão antes da reforma e depois incidirei no sistema actual.

O Ministério Público é o órgão a quem cabe, por excelência, a defesa da justiça administrativa portuguesa. Apesar de ser um órgão do Estado, tem total autonomia em relação ao Governo e dispõe de um estatuto próprio (art.2º estatuto do MP). É dotado de independência externa, porém, não é um órgão de soberania. Não se trata de um órgão de poder judicial já que não tem competência para a prática de actos materialmente jurisdicionais.

Antes da Reforma o Ministério Público dispunha de um poder de intervenção bem mais amplo que ia desde a defesa da legalidade, mediante recurso contencioso de anulação, até à representação do Estado em juízo (art. 27º, da LPTA).

Efectivamente:

a) Titular da acção pública administrativa, no então chamado recurso (contencioso) em defesa da legalidade e que lhe conferia legitimidade activa para intervir como parte processual;

b) Suscitar a regularização da petição, excepções, nulidades e quaisquer questões que obstem ao prosseguimento do recurso e pronunciar-se sobre questões que não tenham sido suscitadas;

c) Promover diligências de instrução;

d) Emitir parecer sobre a decisão final a proferir;

e) Arguir vícios não invocados pelo recorrente;

f) Requerer, assumindo a posição de recorrente, o prosseguimento de recurso interposto durante o prazo em que podia impugnar o respectivo acto, para julgamento não abrangido em decisão, ainda não transitada, que tenha posto termo ao recurso por desistência ou outro fundamento impeditivo do conhecimento do seu objecto.

 g) E, para além disso, assumia ainda a representação do Estado em juízo nas acções em que este era parte, designadamente em acções sobre responsabilidade civil do Estado por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública e nas acções sobre contratos administrativos.

Com a Reforma estabeleceu-se um modelo subjetivista, tornando o processo administrativo um processo de partes e alargando os poderes de conhecimento e de decisão do juiz perante a administração. Porém, também se verificam aspectos objectivistas do regime, nomeadamente, no plano da legitimidade processual activa, quanto à impugnação de actos administrativos, e nos poderes que continuam a reconhecer-se ao MP como auxiliar da justiça, em defesa da legalidade, especialmente no que respeita à impugnação de normas.

( Nota: No que diz respeito à função do Contencioso Administrativo, um modelo objectivista tem como finalidade a garantia da legalidade e da prossecução do interesse público, pelo que se torna num contencioso mais acessório da actividade da Administração, ao passo que o modelo subjectivista visa acima de tudo a tutela dos direitos subjectivos dos particulares nas suas relações com as entidades administrativas, quer isso traga uma reflexa tutela da legalidade, quer não.)

No actual ordenamento jurídico do nosso contencioso administrativo, deparamo-nos com um regime do Ministério Público caracterizado pela unidade orgânica, a multiplicidade de funções e a diferenciação dos interesses públicos que devem por ele ser prosseguidos.

Do art.219/1 da CRP, art. 51 ETAF e art.3/1 estatuto do MP resulta que cabem ao Ministério Público diversas funções relevantes no âmbito das relações jurídicas administrativas, nomeadamente, defender a legalidade, fiscalizar a constitucionalidade dos actos normativos, representar o Estado e outros entes públicos, bem como determinadas pessoas indicadas por lei (ausentes e incapazes), defender grandes interesses colectivos e difusos, patrocinar os trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos sociais.

O Professor Sérvulo Correia indica três grupos como sendo as três ordens de funções do Ministério Público no contencioso Administrativo. A primeira é a acção pública, a segunda função é a de coadjuvação do tribunal na realização do Direito e a terceira função consiste no patrocínio do Estado e de outras pessoas representadas por imperativo legal. 

Por outro lado, os Professores  Gomes Canotilho e Vital Moreira  sustentam que  as funções do MP poder-se-iam agrupar em quatro áreas: “representar o Estado, nomeadamente nos tribunais, nas causas em que ele seja parte, funcionando como uma espécie de Advogado do Estado; exercer a ação penal; defender a legalidade democrática, intervindo, entre outras coisas, no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade, designadamente, verificados certos requisitos, os menores, os ausentes e os trabalhadores”.

Para prosseguir todas a suas funções na defesa da justiça administrativa, o MP tem uma panóplia de poderes processuais:

a)      Assim, enquanto titular da “acção pública”, é-lhe concedida expressamente a iniciativa processual, designadamente:

·         Legitimidade activa, no âmbito da acção administrativa especial, para impugnar actos administrativos(art.55º n.º1/b) do CPTA) e normas (art.73º nº3), bem como pedir a condenação à prática de actos devidos (art.68 nº1/C) e a declaração de ilegalidade por omissão de normas (art.77º) – incluindo providências cautelares (art.112º n.1, art.124 nº1 e art.130), a legitimidade para pedir a execução das respectivas sentenças e demais poderes próprios do autor da acção;

·         Legitimidade activa, no âmbito da acção administrativa comum, para pedidos relativos à validade e à execução de contratos (art.40º nº1/b) e nº2 al.c));

·         Legitimidade activa para a defesa de valores e bens comunitários, numa acção “acção popular pública” (art.9º do CPTA)

·         Legitimidade para pedir intimações para informações, consultas e passagens de certidões (art. 104º nº2);

·         Legitimidade própria para recorrer de decisões jurisdicionais, em defesa da legalidade (art.141º do CPTA), para requerer a revisão de sentenças (art.155 nº1), para interpor recursos para uniformização de jurisprudência (art.152) e para requerer a resolução de conflitos de jurisdição e de competência (art.135º);

·         Nos processos de impugnação de actos iniciados por particulares, o poder de assumir a posição de autor para garantir a prossecução do processo, em caso de desistência (art.62º);

b)      Como “auxiliar da justiça” o MP intervém, de forma parcial, em defesa de valores fundamentais, valores comunitários ou interesses públicos especialmente relevantes e dispõe de poderes processuais relevantes nas acções administrativas especiais iniciadas por particulares (ou outras partes legítimas)- mediante vista dos autos, tem o poder de pronúncia na fase preparatória sobre o mérito da causa, incluindo o poder de arguição de vícios não invocados pelo impugnante, tal como dispõe de alguns poderes de iniciativa no âmbito da instrução(art.85º do CPTA) – e também nos recursos jurisdicionais, onde pode dar parecer sobre o mérito do recurso (art.146º).

c)      Cabe-lhe a representação do Estado nas acções administrativas em que este seja parte (em matérias de relações contratuais e responsabilidade civil) (art.11º do CPTA).

Compete-lhe ainda a representação de outras pessoas colectivas públicas ou de outros interessados (incapazes, incertos ou ausentes, bem como dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos interesses de carácter social, nos termos da alínea a) e d) do art.3º do Estatuto) nos casos expressamente previstos na lei.

            Ao observar o novo modelo das funções do Ministério Público poderíamos cair no erro de dizer que actualmente este órgão tem menos competências.

 A verdade é que isso não ser verifica. Disse o Sindicato dos Magistrados do Ministério Público em 2007 na sua “ Breve apreciação crítica do actual modelo de intervenção” que “é certo que a possibilidade de intervir no processo em termos instrutórios ou acessórios está agora limitada, isto se comparada com o anterior regime, mas não é menos certo que a representação do Estado aumentou de uma forma tal que os recursos humanos de que o MP dispõe só lhe permitem uma intervenção processual mínima e tornam mesmo muito residual o exercício das suas competências em sede de acção pública administrativa.”

O contencioso Administrativo assume agora outra dimensão na medida em que com a reforma (v.g., art. 4º, nº 1, alíneas e), f) e g), do novo ETAF) é da competência dos tribunais Administrativos  a resolução dos conflitos em matéria de responsabilidade contratual e pré‐contratual em termos mais alargados, e especialmente porque lhe foram diferidos os conflitos em matéria de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, quando no quadro processual anterior só lhe cabiam se o acto lesivo fosse tido como acto de gestão pública. Portanto há aqui uma vasta panóplia de acções contra o Estado que antes cabiam à jurisdição cível e que agora cabem ao foro administrativo.

Com toda a diversidade de funções atribuídas ao Ministério Público não é possível diferenciar com clareza o regime aplicável consoante o papel desempenhado. Assim sendo, esta diversidade de funções cometidas ao Ministério Público é susceptível de causar inúmeros problemas pois pode acontecer que no mesmo processo o Ministério Público tenha que desempenhar papeis incompatíveis.

Com o papel dúplice atribuído ao Ministério Público, enquanto parte processual, este por vezes aparece do lado do Estado, defendendo-o contra as acções dos particulares, outras vezes aparece do lado do particular, ou em vez dele, contra a administração.

Poder-se-á dizer que o Ministério Público tem um papel esquizofrénico. Tal como não faz sentido um único advogado defender o autor e o réu também não se compreende como é possível e de forma imparcial que o Ministério Público possa patrocinar o Estado e estar do lado do particular contra a Administração. Isto remonta aos traumas de infância da Administração Pública.

Existem outras formas de assegurar o patrocínio do Estado sem que o Ministério público intervenha.

De acordo com o Professor Vieira de Andrade a única maneira de resolver o conflito entre a autonomia do Ministério público e a representação do Estado- parte é a representação ou o patrocínio ser assegurados por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados. Para o Professor não há justificação para, no processo administrativo actual, ser atribuído ao MP a representação dos interesses patrimoniais do Estado-Administração e, menos ainda, das regiões autónomas e de outras pessoas colectivas públicas.

Ana Rita Teixeira, nº20854

Bibliografia:

- O Ministério Público no Novo contencioso Administrativo, Breve apreciação critica do actual modelo de intervenção, Sindicato dos Magistrados do Ministério Público,2007

- “Estatuto do Ministério Público Anotado”, Paula Marçalo

- “O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Professor Vasco Pereira da Silva

- “A justiça Administrativa”, Professor Vieira de Andrade

- “A reforma do Estado e as funções do Ministério Público”, Professor Sérvulo Correia.

- “Comentário ao Código de Processo Administrativo”, Professor Mário Aroso de Almeida