Autonomia dos Tribunais Administrativos

  Os tribunais administrativos e fiscais constituem, desde 1989, por decisão constitucional prevista no artigo 209º número 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa, uma categoria própria de tribunais, separada dos tribunais judiciais.

  A Constituição consagra a existência, na ordem jurídica portuguesa, uma dualidade de jurisdições. Para além do Tribunal Constitucional e do Tribunal de Contas, existem na nossa ordem jurídica duas ordens de tribunais: os tribunais judiciais, cujo órgão máximo é o Supremo Tribunal de Justiça, e os tribunais administrativos e fiscais, cujo órgão máximo é o Supremo Tribunal Administrativo.

  Os tribunais judiciais são os tribunais ditos “comuns” em matéria civil, comercial, laboral, de família e menores, criminal e de execução de penas e o Supremo Tribunal de Justiça constitui a mais alta instância sobre estes tribunais. Em contrapartida, os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais ditos “comuns” em matéria administrativa e fiscal, tendo como a sua mais alta instância o Supremo Tribunal Administrativo, estando nesta categoria de tribunais como seu último garante do exercício da função jurisdicional, ressalvada a competência do Tribunal Constitucional em matéria constitucional.

  Esta dualidade de jurisdições confirma-se pela simetria com que a Constituição regula cada uma nos seus artigos 210º e 211º por um lado, e no artigo 212º por outro lado, e em particular por estabelecer para cada uma um órgão superior hierarquicamente: o Supremo Tribunal de Justiça no artigo 210º/1 e o Supremo Tribunal Administrativo no artigo 212º/1. Acrescenta o artigo 215º/1 a referência à “magistratura dos tribunais judiciais” a que se reportam os artigos 210º e 211º e não à magistratura dos tribunais administrativos e fiscais. Quando portanto, nesse contexto o artigo 215º/1 estabelece que os juízes dos tribunais judiciais “formam um corpo único e regem-se por um só estatuto”, a norma tem em vista apenas os juízes dos tribunais judiciais. Assim fica explicado o conteúdo do artigo 57º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) que diz o mesmo: “formam corpo único e regem-se pelo disposto na Constituição da República Portuguesa e por este estatuto, subsidiariamente pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais, com as necessárias adaptações”.

  Por razões históricas entende-se esta organização dos tribunais administrativos sujeita a um regime especial sem paralelo ao regime dos tribunais comuns.

  Historicamente, a actuação de direito público da Administração estava subtraída à lógica dos tribunais judiciais e atribuída a tribunais administrativos, que não podiam ser considerados verdadeiros tribunais no sentido da palavra, mas apenas órgãos administrativos independentes, ou “quase-tribunais” que actuavam segundo um processo jurisdicionalizado.

  Em Portugal, os tribunais administrativos e fiscais eram órgãos da função administrativa que funcionavam praticamente como tribunais, uma vez que detinham competência decisória, mas estavam fora da ordem judicial.

  Exceptuam-se os períodos de 1835-1842 e de 1892-1896 em que vigorou o modelo judicialista de tribunais comuns: nestes períodos considerou-se haver uma “devolução do contencioso às justiças ordinárias”, ou seja, uma devolução ao poder judicial.

  A partir de 1845 havia um modelo administrativo mitigado que se caracterizava pela intervenção consultiva obrigatória do Conselho de Estado e pela homologação do Governo em decreto assinado pelo Chefe de Estado nas decisões do Supremo Tribunal Administrativo a partir de 1870.

  Numa segunda fase marcada por um período autoritário-corporativo em 1930/1933 até 1974/1976, desenvolve-se um modelo quase judicialista ou modelo judicialista mitigado no sistema dos tribunais administrativos em que o contencioso era protagonizado pelo Supremo Tribunal Administrativo, um órgão independente que não estava integrado na orgânica dos tribunais comuns. Contudo a sua natureza administrativa e jurisdicional foi discutida pela doutrina, nomeadamente por Marcello Caetano e Freitas do Amaral, que consideravam estes tribunais “órgãos administrativos de actuação jurisdicionalizada”. As principais dúvidas que advinham destes órgãos resultavam do poder de nomeação governamental dos juízes administrativos.

  A terceira fase inicia-se com a actual Constituição da  República Portuguesa que instituiu um “modelo judicialista de contencioso integralmente jurisdicionalizado”, atribuído a uma ordem judicial autónoma.

Após a revolução, a Lei Constitucional nº3/74 de 14 de Maio atribuiu o exercício da função jurisdicional em exclusivo aos tribunais. Consequentemente, o Decreto-Lei 250/74 de 12 de Junho colocou os tribunais administrativos e fiscais na dependência funcional do Ministério da Justiça, a par dos demais tribunais. Assim, os tribunais administrativos deixaram de ser órgãos administrativos independentes para passarem a ser verdadeiros tribunais.

  Nos trabalhos da Assembleia Constituinte foi ponderada a possibilidade da inconstitucionalidade destes tribunais, contudo a sua existência acabou por ser tolerada, dizendo o artigo 212º/3 da sua versão primitiva: “Poderá haver tribunais administrativos e fiscais”. Só em 1984 é que os tribunais vêm a ser dotados de um estatuto próprio aprovado pelo Decreto Lei 129/84 de 27 de Abril. Vai ser o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 1984 a lançar os fundamentos da revisão constitucional de 1989 sobre esta matéria.

  Com a revisão de 1989 que alterou a redacção do actual artigo 209º/1 (antigo 211º) e acrescentou ao texto constitucional o artigo 212º (então 214º), assim como o número 2 do actual artigo 217º (anterior 219º), a existência da jurisdição administrativa e fiscal passou a ser constitucionalmente obrigatória: é obrigatória a existência de tribunais administrativos como verdadeiros tribunais integrados numa ordem judicial (209º/1/b) a quem compete a jurisdição comum em matéria administrativa e fiscal (artigo 212º/3), com garantias de autonomia (artigo 212º/1 e 2) e imparcialidade dos juízes (216º) bem como de autogoverno da respectiva magistratura: Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (artigos 217º CRP e 74º do ETAF). Os tribunais administrativos não podem deixar de corresponder, no nosso ordenamento jurídico, a uma jurisdição separada, dotada de juízes submetidos a um estatuto e a um órgão de gestão e disciplina próprios.

  A justiça administrativa está constitucionalmente a cargo dos tribunais administrativos.

  A justiça administrativa tem a ver com a função administrativa em sentido objectivo e não com a actividade da Administração. A justiça administrativa tem por determinação constitucional uma matéria própria: integra os processos “que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas”, ou seja, matérias entre particulares e entes administrativos ou entre sujeitos administrativos. Mas nem todos os litígios de origem ou natureza jurídico-administrativa são da competência dos tribunais administrativos, havendo certas categorias que, por tradição desde o início do constitucionalismo, estão legalmente confiadas aos tribunais judiciais.

  O conceito de relação jurídica administrativa pode ser entendido de diversas formas: num sentido subjectivo de maneira a incluir qualquer relação jurídica em que intervenha a Administração, ou num sentido objectivo, como as relações jurídicas em que intervenham entes públicos mas desde que sejam reguladas pelo Direito Administrativo. É nesse sentido que se manifesta a razão de ser da jurisdição administrativa ter, por contraposição com a jurisdição dita “comum”, um estatuto especial do sujeito público. Nesta perspectiva, nem todas as relações em que interviesse a Administração seriam relações jurídicas administrativas, tal como o conceito de relações jurídicas administrativas seria estendido às relações em que interviessem entes privados dotados de poderes públicos.

  Também se discute na doutrina se os tribunais administrativos não devem ser incumbidos de dirimir litígios sem natureza administrativa.

  Mas na falta de clarificação legislativa do que se entende por “relação jurídica administrativa”, José Carlos Vieira de Andrade, entende que é no sentido tradicional de “relação jurídica de direito administrativo” com exclusão das relações de direito privado em que intervém a Administração (artigo 4º/1/a e b ETAF).

  Excluem-se, então, as questões administrativas de puro direito privado, ou seja, aquelas que decorrem da actividade do direito privado da Administração.

  A administração é tipicamente dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público, é por isso que se justifica um sistema de regras e princípios diferentes das normas de direito privado que formam uma ordem jurídica administrativa. Será aí que se justificará a existência de uma ordem judicial diferente da ordem dos tribunais judiciais (José Carlos Vieira de Andrade).

  Para além do domínio privado ficam igualmente de fora do domínio próprio da justiça administrativa as questões relativas à validade de actos praticados no exercício de outras funções estaduais estranhos à função administrativa, como a impugnação de actos do exercício da função legislativa.

  A existência da jurisdição administrativa e fiscal justifica-se hoje, no quadro jurídico-constitucional, por razões que se prendem com a vastidão e complexidade do universo das relações jurídicas que são disciplinadas pelo Direito Administrativo e pelo Direito Fiscal.

Hoje em dia, há cada vez mais uma intensa litigiosidade em torno do exercício dos poderes públicos. É a consequência da forte intervenção dos poderes públicos na vida social e do forte reconhecimento de que, num Estado de Direito democrático, os sujeitos privados são titulares de direitos e interesses dignos de tutela jurídica perante os poderes públicos. Daqui resulta uma enorme pressão da sociedade sobre a Justiça, a quem é exigida uma tutela cada vez mais eficaz contra as actuações ilegítimas dos poderes públicos.

  Esta é uma incumbência, que se reveste da maior importância, justifica o mais elevado grau de especialização dos magistrados administrativos. Assim, do ponto de vista do legislador constituinte, a necessidade de assegurar a efectiva especialização dos juízes administrativos e fiscais justifica a instituição de uma separação de jurisdições.

  O critério de delimitação do âmbito material desta jurisdição assenta, por conseguinte, numa lógica de especialização: trata-se de reservar para uma jurisdição própria a incumbência de administrar a justiça nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.

  Entende-se contudo que não nos encontramos perante uma reserva absoluta da jurisdição em favor dos tribunais administrativos e fiscais, que impede o legislador ordinário de atribuir aos tribunais judiciais o poder de dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais ou aos tribunais administrativos e fiscais o poder de dirimir litígios emergentes de relações jurídicas de outra natureza. O legislador dispõe assim, de uma certa margem de liberdade, mas sempre com respeito pelo núcleo essencial caracterizador de cada uma das jurisdições, pelo que pode proceder à atribuição pontual a uma das jurisdições o poder de dirimir litígios que, na ausência de tal determinação, corresponderiam à outra jurisdiçaõ. Este entendimento veio inclusive a ser recebido pelos tribunais Administrativos e pelo Tribunal Constitucional.

  Concluímos então que, como os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal (211º/1) pode dizer-se que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal.

  Na ausência de expressa determinação legal em sentido contrário, são os tribunais administrativos e fiscais que julgam as questões em matéria administrativa e fiscal. Por conseguinte, quando não esteja expressamente atribuída por lei a qualquer jurisdição, toda e qualquer questão cível e criminal deve ser julgada pelos tribunais judiciais e toda a questão administrativa é julgada pelos tribunais administrativos. Não vale assim para a matéria administrativa e fiscal a previsão do artigo 211º/1 segundo a qual os tribunais judiciais “exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.

   Apesar de tudo isto, alguma doutrina (como o Professor João Miranda) defende não haver necessidade de haver autonomia dos tribunais administrativos, que poderia haver apenas um tribunal, mas claro, com especialização em cada área.

   Por enquanto os tribunais administrativos mantêm-se autónomos, se algum dia o paradigma mudar, só o futuro o saberá.

 

Maria Catarina Sampaio Soares

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