Notas Introdutórias
A extensão dos efeitos da sentença surge como uma
particularidade do contencioso administrativo, tendo a sua consagração legal no
art. 161.º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante
CPTA). Esta foi uma inovação levada a cabo pela reforma do contencioso
administrativo em 2002, tendo ido buscar inspiração à lei administrativa
espanhola.
A utilidade deste mecanismo demonstra-se de fácil compreensão:
afinal, perante a aplicação de um mesmo regime normativo por uma entidade
administrativa a um vasto leque de sujeitos, demonstra-se como mais ou menos
lógico e natural, ou pelo menos provável, que se um dos destinatários do regime
o considerar injusto ou ilegal, também os restantes se sentiram ofendidos nos
seus direitos. Parece que assim será, pelo menos numa perspectiva de
normalidade. Deste modo, e perante o recurso ao mecanismo da extensão dos
efeitos da sentença, evitar-se-á uma infinidade de processos, que tendo o mesmo
conteúdo, a probabilidade de que sejam decididos no mesmo sentido e da mesma
forma é muito elevada.
Assim se evita o constante congestionamento dos tribunais
administrativos, quando no caso concreto, tal se demonstra perfeitamente
desnecessário, até com o devido respeito pelo princípio da economia processual,
potenciando-se assim uma justiça mais rápida e célere.
E mesmo nas situações em que os interessados não tenham
recorrido à tutela jurisdicional, parece-nos certo que a extensão se continuará
a justificar por um princípio de justiça material, com o intuito de assim se
tratar todas as partes da forma mais igual possível.
Importa ainda realçar que, apesar da inserção do instituto da
extensão dos efeitos da sentença no título VIII do CPTA, referente ao processo
executivo, é questionável se se deverá considera-lo como uma parte desse tipo
de processo. Parece que o mais correcto será considerar a extensão como uma
figura híbrida, que se inicialmente se virá a desenvolver no contexto de um
procedimento administrativo, posteriormente, perante a recusa da entidade
administrativa em causa, ou da ausência de resposta desta, já nos encontraremos
perante um processo judicial célere.
Aplicação Objectiva
O exposto no art. 161.º/1 do CPTA vai no sentido de que a
extensão poderá ser requerida pelos particulares, quanto aos efeitos de uma
sentença que tenha anulado um acto administrativo desfavorável ou que tenha
vindo reconhecer uma situação jurídica favorável.
Parece que as expressões utilizadas pelo referido artigo são
tão abrangentes, que no fundo permitiram abarcar neste âmbito todos os tipos de
pedidos que se possam enquadrar no contencioso administrativo. A própria
expressão “nomeadamente”, quando surge no art. 161.º/2 do CPTA, referindo-se às
situações do funcionalismo público e dos concursos, nos remete para a óbvia
conclusão de que o referido conteúdo é meramente exemplificativo.
É de ter em atenção, que como é óbvio, a realidade factual
subjacente ao pedido nunca será exactamente igual. Tal seria simplesmente
inconcretizável e levaria a uma nunca aplicação do instituto em causa. Exige-se
apenas que a situação jurídica e os factos relevantes sejam idênticos, não iguais!
Caso contrário, até mesmo a identidade dos interessados e a data dos factos
teriam que ser as mesmas, o que viria esvaziar completamente o âmbito de
aplicação deste mecanismo.
Nas palavras de Vieira de Andrade, com uma expressão de
elevado interesse, teremos de nos encontrar perante “conjunturas de massa”.
Aplicação Subjectiva
O conteúdo do art. 161.º/1 do CPTA aponta para a
possibilidade de qualquer pessoa poder beneficiar da extensão dos efeitos,
mesmo quando não tenha recorrido à tutela judicial, desde que claro se
encontrem na mesma situação jurídica. Já tendo sido devidamente justificado o
porquê desta possibilidade.
Tal apenas será excepcionado, segundo o art. 161.º/5 do CPTA,
caso existam contra-interessados, que não terão sido parte no processo, e que
como tal, merecem uma especial tutela. Pode-se assim concluir que os
contra-interessados surgem aqui como um requisito negativo à aplicação do
artigo.
Um Mínimo de Sentenças
Acresce ainda, cumulativamente, a necessidade de ter ocorrido
uma de duas situações: a) 5 sentenças transitadas em julgado; ou b) apenas 3
sentenças, desde que proferidas no contexto de processos seleccionados na
hipótese de processos de massas, com previsão no art. 48.º do CPTA.
É de salientar, que a versão inicial do artigo, tomava como
pressuposto, respectivamente, 3 sentenças transitadas em julgado, ou uma
decisão nos referidos processos de massa. Tendo o alargamento deste requisito mínimo
sido uma consequência da Lei 4/2003.
No fundo, as 5 ou 3 sentenças, vêm habilitar os vários outros
sujeitos que se encontram em situações idênticas, a solicitar à Administração
Pública que lhe sejam estendidos os efeitos, sem qualquer necessidade de
recurso ao processo judicial.
A exigência de um menor número de sentenças emitidas, quando
referentes aos processos de massa do art. 48.º do CPTA, é plenamente
justificada pelo facto de nesse contexto já terem sido intentados mais de 20
processos semelhantes. Isto porque o regime dos processos de massa implica que,
na hipótese da existência de tantos processos tão idênticos, se proceder à
suspensão da tramitação da maioria, sendo um (ou uns) seleccionado para que
seja julgado, e devendo a sua sentença servir como critério para a resolução
dos restantes processos. Assim, uma só sentença servirá como potencial de
aplicação a vários outros. Perante isto, torna-se até questionável se um mínimo
de 3 processos, não será até excessivo para o pretendido efeito.
Parece que caberá ao interessado a demonstração do
preenchimento dos referidos pressupostos aquando do respectivo requerimento.
Extensão pela Entidade
Administrativa em Causa
O interessado deverá desde logo requerer a extensão à
entidade administrativa demandada no processo em causa, no prazo de um ano a
contar da data da última notificação de quem tiver sido parte no processo, nos
termos do art. 161.º/3 do CPTA.
Esta hipótese de resolução extrajudicial, traz elevadas
vantagens ao nível de uma maior celeridade do processo, e também numa
perspectiva de economia processual.
Extensão pelo Tribunal
Na hipótese de o requerimento para a extensão dos efeitos da
sentença ser indeferido pela entidade administrativa, ou ainda na hipótese
dessa nem sequer se ter pronunciado no prazo de três meses, o interessado
poderá então requerer ao tribunal que proferiu a sentença, que lhe faça estender
os efeitos da sentença, e também a sua execução em favor do interessado.
Para o efeito pretendido, será proferida uma pronúncia de
extensão dos efeitos no âmbito de um processo declarativo sumário, sendo que o
art. 161.º/4 do CPTA, submete o processo aos termos do processo de execução de
sentenças de anulação de actos administrativos.
Neste contexto, parece que devemos chegar à conclusão de que
nas situações em que estejam em causa entidades administrativas diferentes, já
não se poderá considerar que exista identidade de situações suficiente, para
que se proceda à extensão de efeitos. Pelo menos, é essa a ideia que parece
encontrar-se subjacente no art. 161.º/3 do CPTA.
Violação de Normas Constitucionais?
A verdade é que o art. 161.º do
CPTA parece admitir a extensão dos efeitos da sentença, mesmo quando o prazo
para propor a acção que viria concretizar a pretensão do particular, já foi
ultrapassado.
Como tal, poder-se-ia perguntar até
que ponto é que tal ideia respeita os princípios da protecção da confiança, da
segurança jurídica e da igualdade. Afinal, estaremos perante situações em que o
facto jurídico já se encontraria inteiramente consolidado, e que mesmo assim, o
interessado pode obter o objecto da sua pretensão perante o recurso à extensão
de efeitos, mesmo não tendo recorrido aos meios jurisdicionais no tempo devido.
Assistindo-se assim a uma situação em que o individuo viria a beneficiar da
situação jurídica dos outros sujeitos que teriam feito valer os seus direitos
correcta e atempadamente.
Contudo, o Tribunal Constitucional
já se terá pronunciado a este respeito, por meio do Acórdão TC nº 370/2008.
Neste, o Tribunal declarou a norma em causa como perfeitamente constitucional,
vindo assim afastar qualquer dúvida ou questão acerca do assunto.
No Acórdão em causa, torna-se
notória a existência de três grandes argumentos que especialmente se evidenciam
a favor da constitucionalidade da disposição:
- em primeiro lugar, “o caso
julgado (material ou formal) não é concebido como um valor absoluto”;
- ainda para mais, são “admissíveis
quebras à tendencial estabilidade das relações jurídicas definidas por actos
administrativos consolidados, desde que outros valores constitucionais
relevantes” o venham justificar, argumento que se encontra em plena relação com
o anterior;
- acrescentando-se ainda, que ao
fim dos prazos de impugnação não sucede imediatamente a consolidação como caso
decidido.
Conclusão
Perante tudo o que foi exposto,
claramente nos manifestamos pela necessidade de aplaudir este mecanismo
inovador, cujos objectivos, além de perfeitamente compreensíveis, são de
louvar. Apesar da sua aplicabilidade ao caso concreto ainda não ser enorme,
parece expectável que com o decurso do tempo este se demonstre cada vez mais em
destaque.
Patrícia Marques, nº 21002
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