A delimitação do objecto do
processo é uma questão amplamente discutida na doutrina devido à sua
importância como elemento que estabelece a conexão entre o processo e o direito
substantivo. De facto, o objecto do processo traduz “a ligação entre a relação jurídica
material e a relação jurídica processual”[1],
sendo o ponto de partida para que se definam as relações jurídicas e quais os
direitos que se pretendem fazer valer.
Na dogmática do Processo Civil
encontra-se estabelecido que o que está em causa é o direito subjectivo feito
valer em juízo, sendo questionável a sua determinação.
De acordo com a teoria
substancialista, as pretensões do autor têm a maior relevância, em detrimento
dos factos trazidos a processo, ou seja, mesmo fundamentando o pedido, estes
factos nunca integrariam o objecto do processo. Por sua vez, para a teoria
processualista, o objecto do processo seria tudo aquilo que fosse trazido a
juízo, independentemente das pretensões do particular. Actualmente a tendência
é de conjungar estas duas perspectivas, procurando englobar tanto as pretensões
como os factos.
A doutrina administrativa tem
abordado esta questão, à luz de duas orientações: a corrente objectivista,
sustentada por Marcello Caetano, que considera que o objecto do processo será o
acto ou o poder administrativo exercido, não existindo partes no processo e os
efeitos da sentença serão apenas cassatórios; e por outro lado, a corrente
subjectivista, defendida pela doutrina alemã, de acordo com a qual o objecto do
processo é o direito subjectivo lesado invocado pelo particular ou a relação
jurídica material existente entre as partes.
No contencioso administrativo
tradicional olhava-se para o objecto do processo de uma perspectiva dualista,
consoante se tratasse do contencioso de anulação que tinha como objecto o acto
administrativo, ou do contencioso das acções, onde se admitia que os direitos
alegados podiam constituir o objecto do litígio. Com a Reforma do Contencioso
Administrativo este entendimento foi afastado, conferindo-se ao juiz plenos
poderes à tutela para a tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares,
qual fosse o meio processual empregue (artigo 268.º n.º 4 CRP)[2].
Assim sendo, será correcta a
perspectiva eclética, seguida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, segundo o
qual “uma noção adequada do objecto do processo deve proceder a uma ligação do
pedido e da causa de pedir, considerando-os como dois aspectos do direito
subjectivo invocado”. Estes dois elementos serão “perspectivas do direito
subjectivo afirmado, o qual é o verdadeiro e único objecto do processo”. Deste
modo, é por referência à pretensão formulada pelo autor (identificada pela
causa de pedir e pelo pedido) que se define o objecto do processo.
Enquanto elemento do objecto do
processo, devemos distinguir o pedido imediato do pedido mediato. Ao primeiro
corresponde o efeito pretendido pelo autor, ao invés do segundo que traduz o
direito que esse direito visa tutelar.
Tradicionalmente, a doutrina administrativa
hiperbolizava o pedido (de anulação do acto administrativo) e apenas se
preocupava com a sua vertente imediata. Este entendimento era incompatível com
o modelo constitucional de Justiça Administrativa que consagra o particular
como sujeito titular de direitos nas relações jurídicas administrativas (artigo
212.º, n.º 3 CRP) e estabelece um princípio de protecção plena e efectiva dos
direitos dos particulares através do contencioso administrativo (artigo 268.º
n.º 4 CRP). Esta omissão não fazia assim qualquer sentido a partir do momento
em que a posição do particular face à Administração se “concretiza” e passa a
ser encarada como defesa de um direito subjectivo próprio. É para a defesa de
uma posição jurídica subjectiva e não para a defesa de um qualquer interesse
público que o particular recorre ao contencioso administrativo. O seu objectivo
não é a defesa altruísta da legalidade mas sim a protecção dos seus próprios
direitos subjectivos lesados.[3]
Este modelo constitucional foi
concretizado pela Reforma do Contencioso Administrativo (artigos 2.º, 3.º e 4.º
CPTA), sendo agora necessário atender a vertente imediata, assim como à
vertente mediata do pedido. De facto, os efeitos pretendidos pelas partes não
sofrem de qualquer limitação, independentemente do meio processual utilizado, e
como tal podem ser solicitados de modo isolado ou em cumulação. Além
disso, todos os direitos das relações administrativas estão susceptíveis de ser
trazidos a juízo e de constituir objecto do processo administrativo, isto é,
todos os direitos destas relações são alvo de protecção jurídica e, para a sua
tutela, podem ser formulados todos os pedidos de acordo com as formas
processuais adequadas.[4]
Este problema deve ser
considerado também quanto à causa de pedir.
Optar por uma orientação
objectivista significa que se considere a validade ou invalidade do acto
administrativo como causa de pedir, ou seja, como realidade objectiva e
fáctica, independentemente das alegações do particular quanto aos seus
interesses. A legalidade objectiva é que é o objecto do controlo judicial e não
a posição do cidadão.
Por sua vez, a vertente
subjectivista implica que a causa de pedir seja a sua ligação com os direitos
dos particulares. Não será já o acto administrativo, como objecto do processo,
mas sim enquanto lesivo dos direitos dos particulares levado a juízo através
das suas pretensões. É assim fundamental verificar-se uma “conexão de
ilegalidade” entre a ilegalidade da actuação administrativa e o direito
subjectivo lesado. [5] Isto significa que nem
todas as violações relevem, havendo uma protecção jurídica restrita.
Devemos ainda referir que tal
como quanto ao pedido, também a Reforma do Contencioso instaurou uma Justiça
Administrativa de matriz subjectiva, consagrada no artigo 95.º CPTA.
No número 1 do artigo 95.º CPTA[6]
encontramos uma consagração de um princípio geral do contraditório, ainda que
existam poderes inquisitórios do juiz quanto a questões de conhecimento
oficioso. Além disso, contribui para a delimitação do objecto, configurando-o
pelas alegações das partes: a causa de pedir deve ser determinada consoante as
pretensões dos particulares.
Este preceito suscita
dificuldades na medida é necessário saber se o número 2 encerra alguma excepção
ao princípio geral do número 1, uma vez que este alterou a configuração
tradicional do recurso de anulação (actualmente é acção administrativa especial
de impugnação) por referência às causas de invalidade deduzidas.
Consequentemente, impõe-se por um lado ao tribunal o dever de se pronunciar
sobre todos os vícios que tenham sido invocados contra o acto e reconhecer a
procedência de vários deles, quando seja o caso (artigo 95.º n.º 2, primeira
parte CPTA); por outro estabelece-se que o tribunal identifique, ele próprio,
“a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas”
(artigo 95.º n.º 2, segunda parte CPTA).
A primeira solução evita que,
tendo o tribunal anulado um acto administrativo por um certo vício, a
Administração possa vir a renovar o acto invocando um argumento já invocado
anteriormente e cuja legalidade o interessado já tinha contestado, mas sobre o
qual o tribunal não se tenha pronunciado. A Administração está assim impedida
de reincidir nas ilegalidades identificadas e sancionadas pelo tribunal,
protegendo-se o efeito de caso julgado.
Relativamente à segunda parte do
artigo 95.º n.º 2 a
questão é saber qual a amplitude do dever do juiz. Estará limitado pelos factos
trazidos a juízo pelas partes ou, ao invés, pode ir para lá destes?
Segundo o Professor Vasco Pereira
da Silva[7], este
preceito consagra o dever do juiz “identificar” causas de invalidade dos actos
administrativos diferentes das alegadas, tendo como limite os factos trazidos a
juízo pelas partes.
Por sua vez, Aroso de Almeida[8]
defende a possibilidade de o juiz poder aplicar uma norma que o recorrente não
tenha indicado, ou uma norma distinta da que tenha sido por ele erradamente
invocada, desde que a tenha qualificado de forma correcta a conduta como
ilegal. O que está aqui em causa é a identificação, no caso concreto, de
ilegalidades diversas daquelas que foram alegadas pelo autor.
Depois da Reforma, a causa de
pedir deixou de estar “presa” pelo sistema dos vícios do acto administrativo,
permitindo-se o acesso directo do juiz aos comportamentos da Administração na
medida da lesão dos direitos alegados, o que consubstancia um alargamento dos
poderes do juiz relativamente ao conhecimento do objecto do processo.
Contudo, Vieira de Andrade[9]
resolve o problema noutros termos, afirmando que a questão principal a resolver
no processo é a da ilegalidade do acto impugnado e não necessariamente a da
lesão de um direito substantivo do particular (que pode nem existir no caso). O
juiz terá de conhecer todos os vícios invocados pelo autor e deverá averiguar
oficiosamente a existência de ilegalidades do acto impugnado, segundo o
principio da limitação do juiz pela causa de pedir.
Equipara-se o juiz a uma parte
processual, tendo poderes para configurar o objecto do processo através da
causa de pedir.
Vasco Pereira da Silva acrescenta
que o alargamento da causa de pedir em conexão com as pretensões das partes não
significa que se esqueça a relação jurídica material nem os direitos
subjectivos dos particulares. Já Aroso de Almeida considera que se trata de uma
pretensão anulatória, dirigida à eliminação do acto impugnado da ordem jurídica
e com ela cessa a situação de perturbação.
Para Vasco Pereira da Silva tal
construção assenta na confusão entre a relação jurídica material e processual,
isto é, entre o direito de acção e o direito de que o particular é titular. A
concepção do direito de anulação confunde a titularidade do direito com a sua
lesão, em virtude de uma actuação administrativa, ou com o exercício judicial,
uma vez que só considera o surgimento do direito a partir da verificação do
facto lesivo, quando não atende apenas ao momento do reconhecimento da
existência de um direito do particular pelo tribunal.
É, pois, na medida dos direitos
subjectivos da relação jurídica em causa que se delimita o objecto do processo
de impugnação e o âmbito do caso julgado, concluindo-se que o artigo 95.º n.º 2
CPTA não traduz uma excepção ao principio da limitação do juiz pela causa de
pedir consagrado no 95.º n.º1.
Deste modo, uma vez que o
Contencioso Administrativo é agora de plena jurisdição, o problema do objecto
do Processo Administrativo não deve ser tratado em razão do meio processual ou
das formas da actuação administrativa, mas sim atendendo à função desempenhada
pelo meio processual.
Se estivermos perante uma acção
para defesa de interesses próprios, o objecto do processo será constituído
pelos direitos subjectivos alegados pelos particulares numa relação jurídica
administrativa. É possível a formulação de todos os pedidos necessários e
imediatos, tal como a cumulação dos mesmos. A causa de pedir será aqui
configurada pelas alegações das partes.
Por sua vez, no caso de uma acção
pública ou uma acção popular está aqui em causa a tutela directa da legalidade
e do interesse público, e portanto o objecto será também delimitado pelas
alegações dos sujeitos, mas configura uma mera pretensão processual.
[1] Vasco Pereira da Silva,
Para um Contencioso Administrativo dos Particulares – Esboço de uma Teoria
Subjectivista do Recurso Directo de Anulação, Almedina, Coimbra, 1989, p. 179 e
ss.
[2] Vasco Pereira da Silva, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, Coimbra, 2009, p.
288.
[3] Vasco
Pereira da Silva, Para um Contencioso Administrativo dos Particulares, cit., p.
185 e ss.
[4]
Conforme estivermos perante uma acção para defesa de direitos dos particulares
ou uma acção pública ou popular, há que dar mais relevância à vertente imediata
ou mediata do pedido. No primeiro caso é preciso atender às duas vertentes,
conctando os efeitos pretendidos ao direito que se visa, uma vez que nos
encontramos perante uma função subjectiva do Processo Administrativo. Quando à
segunda hipótese apenas será de considerar a vertente imediata do pedido,
estando em causa uma função objectiva de defesa da legalidade e do interesse
pública, não obstante o interesse pessoal na causa (artigo 9.º n.º 2 CPTA).
[5] Vasco Pereira da Silva, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, cit., p. 293 e ss.
[6] O artigo 95.º n.º1 CPTA
estatui que “o tribunal deve decidir (…) todas as questões que as partes tenham
submetido à sua apreciação, (…) e não pode ocupar-se senão das questões
suscitadas (…)”.
[7] Vasco Pereira da Silva, O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, cit., p. 297 e 298.
[8] Mário Aroso de Almeida, O
Objecto do Processo no Novo Contencioso Administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa n.º 36, 2002, p.6.
[9] Vieira de Andrade, Justiça
Administrativa (Lições), Almedina, Coimbra, 8ª ed., p. 220 e 221.
Mariana Costa, nº 19756
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