No presente post
pretende-se analisar o sistema da cumulação de pedidos que existe actualmente
no Contencioso Administrativo, incidindo mais especificamente na compreensão da
dicotomia cumulação aparente e real, e nas consequências que resultam da verificação
de uma, ou de outra.
Quando
falamos em cumulação de pedidos, falamos na pretensão por parte do autor na
procedência de mais do que um efeito jurídico, em sede de um mesmo julgamento.
Esta possibilidade conferida ao autor na jurisdição administrativa, baseia-se
no princípio da tutela jurisdicional efectiva constante do artigo 268º/4 da
Constituição da República Portuguesa. Segundo este princípio os administrados
têm direito a que exista uma tutela jurisdicional que proteja os seus
interesses e direitos legal ente protegidos e que possa reagir às agressões
contra estes efectuados. A maneira como a cumulação de pedidos faz parte e
enforma este princípio traduz-se em duas vertentes: por um lado promove-se a
economia processual evitar que três ou quatro pedidos envolvam três ou quatro
processos diferentes ; por outro tem uma implicação de justiça, pois
promove uma coerente resolução do caso, evitando decisões contraditórias em
momentos diferentes sobre efeitos jurídicos que muitas vezes são dependentes ou
materialmente indissociáveis uns dos outros. Pode-se, portanto, concluir que a
cumulação de pedidos na jurisdição administrativa está constitucionalmente
salvaguardada pelo artigo 268º/4 da Constituição e, também, a nível
legislativo pelo artigo 2º e 3º do CPTA.
Cabe
agora fazer a destrinça entre cumulação de pedidos simples, alternativa e
subsidiária. Na cumulação de pedidos simples, o que autor pretende é a
procedência de todos os pedidos feitos em simultâneo. Por exemplo, se o autor
pedir em tribunal a prática de um acto administrativo legalmente devido, mais a
indemnização pelos danos causados pela demora da Administração. Na cumulação de
pedidos alternativa, o que o autor pretende é a procedência de um dos vários
pedidos em alternativa. Se houver mais do que um pedido válido, a escolha
caberá ao tribunal ou a terceiro. Se apenas houver um pedido que proceda dos
vários pedidos em alternatividade esse será efectivamente pretendido pelo autor
e deverá produzir os respetivos efeitos jurídicos. Será o exemplo do autor que
pede a impugnação de um acto administrativo com base numa causa de anulação ou
em alternativa a impugnação desse mesmo acto com causa na nulidade do mesmo.
Neste tipo de cumulação são analisados todos os pedidos, bastando apenas que um
proceda neste caso, para que se considere o acto administrativo inválido. Por
último, a cumulação de pedidos subsidiária compreende em primeiro plano um
pedido que irá ser declarado procedente ou improcedente. Na eventualidade do
primeiro pedido ser considerado improcedente, o autor apresenta outro pedido,
que só será analisado caso o primeiro não seja válido, e só nesse caso. É o
exemplo de o autor pedir a prática do acto devido, derivado de uma omissão da
administração, e caso o tribunal considere que a administração não tinha
obrigação legal de agir, peça subsidiariamente uma indemnização por eventuais
danos derivados da omissão.
No
entanto, há que definir limites para a cumulação de pedidos, pois não fará
sentido que certos pedidos sejam analisados em conjunto, por não apresentarem
nenhuma ligação lógica entre eles. Nesse sentido, existem requisitos para os
vários tipos de cumulação que visam delimitar o âmbito desta figura e torná-la,
também, viável no seu uso.
Fazendo
um ponto prévio, relativamente às enumerações constantes dos artigos 4º/2 CPTA
e 47º/2 CPTA, convém identificar qual o papel destas enumerações na análise da
admissibilidade da cumulação de pedidos na jurisdição administrativa. A questão
passa também por saber, se esta é uma enumeração fechada ou aberta, e a
resposta é que esta se trata de uma enumeração aberta. A justificação desta
conclusão passa desde logo pelo facto dos dois artigos mencionados usarem a
expressão "designadamente" e "nomeadamente" o que constitui
um forte indicio no sentido da conclusão aqui defendida. Para além deste
argumento, podemos invocar que todos os exemplos referidos nas duas enumerações
correspondem todos a uma cumulação em que existe prejudicialidade (ou seja,
onde a validade de um pedido está dependente da validade de outro que é
necessário que seja procedente numa analise prévia) de um pedido face a outro,
não demonstrando diversidade na estrutura em que se formulam os pedidos. E não
é lícito limitar a possibilidade de conformação do autor nas suas pretensões
quando se dirige à jurisdição administrativa, apenas às situações de
prejudicialidade, porque existem outros tipos de conformação dos pedidos feitos
na acção que ao ficarem de fora não prosseguem o princípio da tutela
jurisdicional efectiva, conforme já definido. A enumeração feita em ambos os
artigos chega a repetir-se nos seguintes artigos: 4/2/a) CPTA e 47/2/b)
CPTA (cumulação do pedido de anulação ou declaração de nulidade de um acto
administrativo com o pedido de restabelecimento da situação que existiria se o
acto em causa não tivesse sido praticado); 4/2/c) CPTA e 47/2/a) CPTA
(cumulação do pedido de anulação ou declaração de nulidade de um acto
administrativo com o pedido de condenação à prática do acto devido); 4/2/d)
CPTA e 47/2/c) CPTA (cumulação do pedido de anulação ou declaração de nulidade
de um acto administrativo com o pedido de anulação ou declaração de nulidade de
um contrato administrativo que dependa desse acto administrativo).
Conclui-se
portanto que a enumeração dos artigos 4/2 CPTA e 47/2 CPTA é meramente
exemplificativa e só contribuem para a delimitação da figura da cumulação de
pedidos na medida em que cobrem os principais casos em que ela se verifica e
serve, de certa forma, como ponto de referência. Não sendo uma enumeração
fechada não serve de baliza para a admissibilidade em abstrato das cumulações
possíveis.
Podemos
apontar três requisitos para a cumulação de pedidos, um dos quais exclusivo da
cumulação de pedidos simples, e os outros dois comuns a todos os tipo de
cumulação. Os dois comuns a todos os tipos de cumulação são a conexão objectiva
e a compatibilidade processual. O exclusivo da cumulação simples é a
compatibilidade substantiva.
A
conexão objectiva enquanto requisito de cumulação de pedidos significa que
entre os pedidos cumulados tem de existir uma relação material de interligação.
A base legal deste requisito vem na disposição geral do 4/1 CPTA conjugado com
o 4/3 CPTA, e relativamente à cumulação de pedidos de impugnações de actos
administrativos no 47/4 CPTA conjugado com o 47/5 CPTA. Exige-se, portanto, que
nos pedidos: "A causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam
entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência" (artigo
4/1/a) CPTA); ou "sendo diferente a causa de pedi, a procedência dos pedidos
principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da
interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito"
(artigo 4/1/b) CPTA).
Não
havendo esta conexão, surge a consequência do artigo 4/3 CPTA, ou seja o juiz
convida o autor, no prazo de dez dias, a indicar qual dos pedidos é que as
partes querem que seja apreciado. Só em última consequência é que se determina,
caso o autor não faça a referida escolha, a absolvição da instância de todos os
pedidos. Esta ideia de aproveitamento de uma parte do objecto que ainda se pode
manifestar de acordo com os requisitos legais demonstra ser uma manifestação do
princípio da economia processual (quase como se tratasse de um lugar paralelo
do princípio do favor negotis mas
aplicável ao contencioso administrativo).
O
outro requisito comum às várias formas de cumulação é a compatibilidade
processual, cuja exigência se traduz na possibilidade de juntar na mesma forma
de processo dois pedidos diferentes. Esta exigência é necessária por uma
questão de ordem prática, pois se aos diferentes pedidos correspondem regras
processuais próprias poderíamos estar perante uma acção que comportasse prazos
diferentes, trâmites processuais diferentes. A base legal deste requisito
encontra-se no artigo 5 CPTA que enforma este requisito com mais abertura que o
correspondente no Processo Civil. Na jurisdição civil, não se admitem
cumulações de pedidos que sigam um a forma de acção comum e o outro a forma de
acção especial, enquanto na jurisdição administrativa essa cumulação se afigura
possível pelo 5/3 CPTA. Nessa situação, adopta-se a forma da acção
administrativa especial, "com as adaptações que se revelem
necessárias". O facto de a própria lei fazer incluir a forma de acção
administrativa comum dentro da especial, acentua a ideia defendida pela
regência que pela sua configuração actual é mais "geral" do que
especial. É de salientar que o artigo 21 CPTA demarca ainda mais o regime deste
requisito face à jurisdição civil, e a menor rigidez face a este, pois nos seus
termos, se o tribunal compete for diferente para cada pedido, o que se ache
superior também se torna competente, e se a diferença for a nível territorial o
autor pode escolher em qual dos tribunais competentes quer litigar (com excepção
da situação em que entre os pedidos exista uma relação de dependência ou de
subsidiariedade, caso em que o tribunal competente é o do pedido principal).
Apesar de este artigo admitir a cumulação de pedidos que sigam quer a
forma comum, quer a especial, já não permite a cumulação de pedidos que
pertençam a jurisdições diferentes (5/2 CPTA). A consequência de uma cumulação
deste tipo é a absolvição da instância do pedido que não pertence à jurisdição
administrativa.
Por
fim, a compatibilidade substantiva, requisito exclusivo da cumulação
simples, consiste na não contradição dos efeitos pretendidos pelos vários
pedidos feitos pelo autor. É uma exigência que encontra base legal no artigo
186/2/c) do Código de Processo Civil (antigo 193/2/c) CPC) que é aplicável ao
processo administrativo através da cláusula geral contida no artigo 1 CPTA. Não
será, portanto, possível cumular um pedido de condenação à prática do acto
devido com base numa norma administrativa constante de regulamento e, num
esquema de cumulação simples, pedir simultaneamente a anulação ou declaração de
nulidade dessa mesma norma administrativa. Isto, porque o que se pretende numa
cumulação de pedidos simples é a procedência de todos os pedidos efetuados e
respetivos efeitos, e não é possível a
priori ambos serem procedentes. A consequência da falta deste requisito é a
ineptidão da petição inicial, conforme o 186/2/c) CPC (antigo 193/2/c) CPC).
Faz sentido pensar neste requisito como exclusivo da cumulação simples, pois é
o único tipo de cumulação em que o autor pede que todos os pedidos e respetivos
efeitos se verifiquem ao mesmo tempo. Na cumulação alternativa os efeitos podem
ser contraditórios, pois se são alternativos, só um de dois (por exemplo) é que
produzirá efeitos. Por exemplo, se o autor pedir em alternativa o cumprimento
dum contrato administrativo pela parte faltosa ou a devolução daquilo que já
foi prestado pelo autor, estamos perante dois pedidos em abstrato
contraditórios, mas assentam numa relação de alternatividade que não põe
em causa uma eventual decisão contraditória. O mesmo se passa com a
cumulação subsidiária, pois um pedido só será analisado após a eventual
improcedência do outro, logo pode existir uma situação deste tipo em que os
pedidos em abstrato tenham efeitos contraditórios, pois os seus efeitos não se
produziram simultaneamente.
A
cumulação de pedidos na jurisdição administrativa tanto pode ocorrer logo no
começo da acção, chamando-se a essa cumulação inicial, ou pode ocorrer já
estando o processo a decorrer, a chamada cumulação sucessiva. Não existem
nenhuns pressupostos ou requisitos extras, do que aqueles já enunciados para a
cumulação inicial. Desde que os respeite e se proponham os pedidos numa petição
inicial válida, nada obsta a essa cumulação. No entanto, o CPTA prevê algumas
normas respeitantes à cumulação sucessiva, que convém ter em conta. Desde já, o
artigo 63/1 e 63/2 CPTA, que permitem, face a um pedido inicial de impugnação
de acto administrativo, a ampliação do objecto, logo, quer da causa de pedir,
quer do pedido. Derivado da expressão do 63/1 CPTA "bem como à formação de
novas pretensões que com aquela possam ser cumuladas" usada relativamente
ao pedido de impugnação deixa em aberto para o autor toas as hipóteses de
cumulação de pedidos conforme o 47 CPTA, pois é este o artigo (especial face ao
4 CPTA) que regula a cumulação de pedidos com uma impugnação de acto
administrativo. Para a cumulação superveniente de pedidos no âmbito de uma
acção de condenação à prática do acto devido vale o artigo 70 CPTA. Outra
figura a ter em conta é a apensação de processos, que corresponde a uma
cumulação de processos que se processa ex
lege, em que o autor não dispõe de um direito, mas é alvo de uma imposição
legal. É o que sucede via artigo 28 CPTA quando haja pedidos feitos em
acções diferentes ou separadas, em que se verifica quanto aos dois processos os
requisitos da coligação e cumulação e estes possam ser reunidos no mesmo
processo. O único limite para a apensação neste termos será a circunstância de
"o estado do processo ou outra razão torne especialmente inconveniente a
apensação". É o caso de um dos processos estar já na fase da sentença e o
outro ainda estar na fase dos articulados, em que não faz sentido atrasar a
decisão deste último processo, só para justificar uma apensação. Neste regime
encontramos uma ponderação entre o princípio da economia processual, no sentido
de uma operação automática de junção de processos "cumuláveis", e do
outro lado o princípio do dispositivo que vê o seu espaço de aplicação desta
vez reduzido a esta operação ex lege.
Se em todos os outros casos de "cumulabilidade" de pedidos é o autor
que decide se os apresenta todos ao mesmo tempo em juízo, ou separadamente,
este é um caso em que o contrário sucede.
O
limite temporal para a cumulação de pedidos, decorre do 91/6 CPTA, e baliza-se
no momento das alegações finais.
Por
fim, falta ter em conta a distinção entre a cumulação de pedidos aparente e não
aparente (ou real). Esta distinção baseia-se na utilidade económica dos pedidos
em causa e pressupõe uma relação de prejudicialidade entre pedidos, para que
haja cumulação de pedidos aparente. Nas palavras do professor Teixeira de Sousa
"está-se perante uma cumulação aparente se, tendo sido formulado um pedido
prejudicial e um pedido dependente, o pedido prejudicial puder ser transformado
em causa de pedir do pedido dependente, porque a utilidade económica de um não
se distingue do outro" (Miguel Teixeira de Sousa, Cumulação de pedidos e cumulação
aparente no contencioso administrativo”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º
34, Julho/Agosto de 2002).
Mas em
que é que se traduz a utilidade económica? Como se preenche este conceito
indeterminado, de modo a que seja critério para a distinção entre uma cumulação
de pedidos aparente e real, é a questão que se coloca. Ora, a lei fornece uma
reposta no artigo 31/1 CPTA: "A toda a causa deve ser atribuído um valor
certo, expresso em moeda legal, o qual representa a utilidade económica
imediata do pedido." Ou seja, devemos recorrer ao artigo 32 a 34 CPTA que estabelecem
os vários critérios de fixação do valor da causa para apurar a utilidade
económica. Se na concreta avaliação do valor de cada pedido estivermos perante
uma cumulação de pedidos aparente, o valor da causa não se apura pela soma dos
vários pedidos, mas sim no valor de um pedido individual. Isto porque a
utilidade de cada um dos pedidos é a mesma. Ora esta consequência, lógica da
verificação da existência de uma cumulação aparente, tem repercussões práticas
no processo. Pois como explicita o artigo 31/2 CPTA, é com base no valor da
causa que se atende à forma do processo na acção administrativa comum, se for
uma acção administrativa especial, a composição do tribunal em singular ou
colectivo, e (mais importante e crucial das consequências) se cabe ou não recurso
da decisão proferida na primeira instância.
Concluímos,
portanto, que a distinção entre cumulação aparente ou real, não se trata de uma
distinção inócua, meramente teórica, pois pode trazer mudanças significativas
ao andamento da causa no sistema judicial administrativo.
É exemplo de uma cumulação aparente o pedido de anulação de um contrato
administrativo e subsequente pedido de restituição daquilo que já foi prestado,
baseando esse direito na invalidade pela anulação desse mesmo contrato. Neste
caso, como já foi definido antes, estamos perante uma cumulação de pedidos
aparente, porque perante um pedido dependente de um prejudicial, a causa de
pedir do dependente é o pedido prejudicial. Ou seja, para o autor ter direito à
restituição do que já foi prestado, é de facto necessário que haja invalidade
do contrato em causa para haver a destruição dos efeitos do contrato. Neste
caso, o valor da causa é apenas o valor do contrato conforme determinado no
pedido prejudicial. Temos portanto, de defender uma interpretação extensiva do
32/9 CPTA. Este artigo aplica à cumulação de pedidos subsidiários esta mesma
regra que agora defendemos para a cumulação aparente. Salientar que apesar, de
todas as cumulações de pedidos aparentes assentarem numa situação de prejudicialidade
e dependência, esta relação não é a mesma que a relação que existe entre
pedidos que são cumulados subsidiariamente. No primeiro caso, o segundo pedido
formulado pelo autor é apreciado caso o primeiro seja procedente, enquanto na
segunda situação acontece exatamente o oposto, o segundo pedido só é apreciado
em juízo se o primeiro não for procedente. Mas quando se fala no oposto,
é um oposto que se verifica meramente face à decisão de procedência ou
não do primeiro pedido, porque em todas as outras características, nada
distingue uma cumulação de pedidos subsidiária de uma cumulação de pedidos
com uma relação de prejudicialidade e dependência.
Ora já
não podemos defender o mesmo entendimento para o caso da cumulação de pedidos
ser não aparente ou real, pois nesse caso estamos a falar de duas utilidades
económicas distintas, que já seguem o regime previsto no 32/7 CPTA
("Quando sejam cumulados, na mesma acção, vários pedidos, o valor é a
quantia correspondente à soma dos valores de todos eles, mas cada um deles é
considerado em separado para o efeito de determinar se a sentença pode ser
objecto de recurso, e de que tipo.").
Em
conclusão, parece-nos insuficiente a formulação escrita do legislador do artigo
32/9, que necessita de uma interpretação extensiva para ser verdadeiramente
entendido, pois não há razões que permitam descriminar a aplicação de um regime
perante uma cumulação subsidiária e outro perante uma cumulação com relação de
prejudicialidade e dependência que seja também de cumulação aparente.
João Mateus, nº 20791
João Mateus, nº 20791
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