1. Notas Prévias; 2. Breve enunciação dos
factos; 3. Legitimidade vs. Interesse em agir; 4. Conteúdo: Efeito direto do ato vs. Efeito
indireto do ato no caso concreto. O que é que os Tribunais decidem; 5.
Bibliografia
1.
Notas
prévias
Cumpre, neste pequeno artigo para
este blog da disciplina de Contencioso Administrativo e Tributário, expor a
posição dos Tribunais Centrais Administrativos (TCA’s) relativamente a quatro
acórdãos respeitantes à legitimidade processual ativa que quatro
associações desportivas têm para intentar ações de impugnação de ato
administrativo do Secretário de Estado do Desporto e Juventude (SEDJ).
Não pretendemos fazer uma análise
exaustiva do que será a legitimidade processual ativa no Contencioso
Administrativo, nem qual o verdadeiro conceito de interesse nesta
matéria, apesar de tecermos algumas considerações sobre o assunto, mas apenas
pretendemos demonstrar a confusão[1]
com que se depara o Contencioso Administrativo nesta matéria, denotando que
nem os próprios Tribunais (pelo menos os TCA’s) conseguem chegar a ideias
claras, a julgar pelas decisões tomadas em sentido contrário, relativamente à
legitimidade de Associações desportivas referentes ao mesmo ato administrativo.
Teremos, pois, de fazer uma breve
análise dos conceitos de legitimidade processual ativa e de interesse
no âmbito do Contencioso Administrativo.
2.
Breve
enunciação dos factos e enquadramento do problema
(i) O Secretário
de Estado do Desporto e da Juventude (SEDJ) emite o Despacho nº 7294/2010 onde
suspende o Estatuto de Utilidade Pública Desportiva (EUPD) de que a Federação
Portuguesa de Futebol (FPF) é titular, tendo como consequência a suspensão
imediata dos contratos-programa celebrados entre estas entidades, bem como a
suspensão (direta, ou indireta) dos apoios financeiros concedidos a associações
regionais e distritais de futebol (ARDF), associadas da referida FPF,
resultantes da celebração destes contratos-programa[2].
(ii)
Quatro ARDF
intentam ações de impugnação deste ato administrativo.
(iii)
Coloca-se,
pois, a questão, do ponto de vista do Contencioso Administrativo, de saber quem
é parte legítima para a propositura da ação de impugnação deste ato
administrativo (?), sabendo desde já que não estaria em causa (a verificar-se)
a legitimidade da FPF, pelo que, restam como “potenciais” partes legítimas as
ARDF, destinatárias deste ato administrativo.[3]
(iv)
Em face desta
última referência, torna-se da maior importância apurar se são as ARDF verdadeiras
destinatárias do ato administrativo em causa, introduzindo então a
problemática do interesse (pessoal e direto) na
propositura das respetivas ações.[4]
(v)
Esta
suspensão de apoios financeiros, dependendo da forma como se considere – direta
ou indireta –, será relevante para determinar a legitimidade ativas
destas associações, no caso concreto, i. é., a celebração de contratos-programa
entre o Estado e a FPF materializam-se em apoios financeiros (verbas)
concedidos pela FPF às ADRF automaticamente, ou decorrente de uma intervenção
da ad hoc FPF que lhes atribui essas verbas?
(vi)
Ora,
dependendo de como os TCA’s qualifiquem as consequências deste ato
administrativo, poderão as ADRF ser parte legítima nestas ações.
Tentaremos,
assim, analisar a verdadeira legitimidade ativa e interesse processual
destas associações à luz do 55º/1, a) CPTA.
3. Legitimidade
Ativa vs. Interesse em Agir
I.
Legitimidade Ativa. O CPTA consagra um
princípio geral de legitimidade ativa direta[5] no seu art. 9.º/1. Segundo este preceito, goza de
legitimidade ativa para a propositura de ações quem “alegue ser parte da
relação material controvertida”. Por outras palavras, a legitimidade ativa em
sede de Contencioso Administrativo implica a titularidade do direito de ação,
i.é., o ser-se titular de um direito digno de proteção.
Contudo, a
norma contida neste artigo é de carácter residual face a outras normas do CPTA
também referentes à legitimidade ativa, nomeadamente o art. 55.º/1, a).
No caso
concreto, encontramo-nos, não no âmbito geral do art. 9º/1, mas antes
discutimos a possibilidade de aplicação do art. 55º/1, a) relativamente
às ARDF associadas da FPF, que pretendem a impugnação de um ato administrativo
do SEDJ e que tem como consequência direta a suspensão do Estatuto de Utilidade
Pública Desportiva da FPF, bem como o cancelamento dos contratos-programa
celebrados entre estas entidades e que se destinavam à atribuição de verbas a
estas associações, como supra se referiu.
Nos termos do
art. 55.º/1, a), reconhece-se legitimidade ativa, i.é., legitimidade
para a propositura de ações de impugnação de atos administrativos a quem alegue
ser titular de um interesse direto e pessoal[6].
Mas, afinal, em
que consiste a legitimidade processual ativa?
Parece ser
unânime na doutrina, quando deparada com a fórmula do art. 5.º/1, a), a
não exigência da titularidade de uma posição jurídica substantiva, sendo
suficiente a existência de interesse direto e pessoal para a
determinação da invalidade do ato suscetível de ser impugnado.
Ou seja, a
legitimidade prende-se pois com a possibilidade de se estar perante situações
subjetivas dos particulares.
Avança ainda
JOSÉ DUARTE COIMBRA que o problema de definir a legitimidade ativa se prende em
com o a associação do conceito de interesse ao de legitimidade[7],
na fórmula “explosiva” do art. 55.º/1, a). Segundo este autor, “a
legitimidade ativa dos particulares é definida por referência a um interesse”.
Cabe pois
questionarmo-nos que interesse é este – pessoal e direto[8].
II.
A
fórmula “interesse direto e pessoal”.
Cabe em sede
própria discutir todo o conceito de interesse em Direito[9], não
aqui. No caso concreto, e para não nos alongarmos em demasia, apenas será relevante
explicitar qual o entendimento que se deve ter deste conceito para efeitos dos
art. 55°/1,a) CPTA.
Um interesse,
em sentido amplo, será a correlação
estabelecida entre o sujeito e o objeto do processo. Como refere JOSÉ DUARTE
COIMBRA[10],
a propósito da al. a) do art. 55°/1 CPTA, pois o conceito de interesse
pode ter múltiplos entendimentos, "a melhor forma de entender a referência
a interesse será a de o ler como: razões jurídicas para querer impugnar
o acto"; como diz o A. será este o "interesse que
interessa".[11]
Contudo, o art.
55º/1, a) apresenta dois elementos caracterizadores do conceito de
interesse e que têm de estar preenchidos para determinar a legitimidade do
autor, a saber: interesse direto e pessoal.
De acordo com a
doutrina, e apesar de toda a problemática em que estes conceitos possam estar
envoltos, tem-se entendido que a referência ao carácter direto e pessoal do
interesse deve ser entendido no sentido de ele se traduzir numa vantagem ou num benefício
específico imediato para a esfera jurídica ou económica do autor.[12]
Seguindo este
entendimento, verificamos que o interesse legitimador para o exercício da ação
impugnatória é dotado de uma grande amplitude, não se exigindo que o autor seja
o titular da relação material controvertida.
Para a doutrina
maioritária, a legitimidade para impugnar atos administrativos não tem de se
limitar à ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido[13].
Basta, pois, que o ato que está a ser impugnado produza consequências
desfavoráveis na esfera jurídica do autor, sendo que a anulação ou
declaração de nulidade lhe traga um vantagem direta, i.é., imediata.
Assim, será essa vantagem direta/imediata que confere ao autor da ação um
interesse processual e legitimidade para ser parte no processo, pois
“reivindica para si próprio uma vantagem jurídica económica que há-de resultar dessa anulação
ou declaração de nulidade”.[14]
O interesse, na
sua dimensão direta/imediata, tem de estar revestido de um carácter atual
e efectivo, i.é., se o titular do interesse pessoal está colocado numa
situação de lesão de um interesse digno de proteção, ou seja, que carece de
tutela jurídica administrativa através de uma ação de impugnação de um ato
administrativo. Assim, será um interesse atual e efetivo, logo direto, aquele
que não for longínquo, eventual ou hipotético, isto é,
aquele cujas consequências estejam diretamente ligadas ao ato administrativo em
causa.
Sentimos aqui
alguma dificuldade de interpretação relativamente a estas considerações.
Veja-se. O tribunal não explica o que se deve entender por consequências
desfavoráveis, nem o que se deve entender por vantagem direta. Deverá
entender-se o mesmo que que vantagem jurídica económica? Não conseguimos
apurar, parecendo que continuam a utilizar conceitos indeterminados para
definir a questão já de si controversa.
O interesse de
que tanto falamos também pede que seja pessoal, na medida em que se
refira a uma utilidade que o particular vem exigir, por alegar ser o
titular do interesse em causa, i. é., a utilidade que adviria desse ato teria
de ser uma utilidade para si próprio.
No entendimento
do STA, tem legitimidade para impugnar um ato administrativo quem espera obter
da anulação/ declaração de nulidade do ato impugnado um certo benefício
e se encontra em condições de poder recebê-lo e desde que tenha uma repercussão
imediata na esfera do interessado.
4. Conteúdo: Efeito direto do ato vs. Efeito
indireto do ato no caso concreto. O que é que os Tribunais decidem.
I.
Atendendo ao
caso concreto, já referimos (supra ponto 2./(iii)) que era claro que
quem teria legitimidade ativa para a propositura de uma ação de impugnação do
ato administrativo do SEDJ relativamente ao Despacho nº 7294/2010 seria a FPF,
pela suspensão do EUPD de que era titular, bem como dos contratos-programa
celebrados entre estas entidades e que confeririam verbas às ARDF, associadas
da FPF.
Contudo, como a
FPF não “atacou” o ato, as ARDF entenderam que teriam legitimidade ativa
para a propositura de ações de impugnação do ato, nos termos do art. 55°/1, a)
CPTA, pois seriam titulares de um
interesse pessoal e direto, e que estariam a ser diretamente
lesadas pela suspensão desses contratos-programa.
Perante o
quadro, nos Tribunais de Círculo não lhes foi dada razão, ou seja, os TAC’s
pronunciaram-se pela ilegitimidade processual, pelo que as ARDF recorreram para
os TCA’s.
Terão ou não
estas associações um interesse pessoal e direto nos termos da al. a) do
art. 55.º/1 CPTA para impugnarem este ato do SEDJ?
Note-se que
apesar dos contratos-programa terem sido celebrados entre o SEDJ e a FPF, o
conteúdo desses contratos repercute-se na esfera jurídica destas associações através
da atribuição de verbas para tal canalizadas, muito se assemelhando a um contrato
a favor de terceiro (art. 443.º CC), pelo que a suspensão desses contratos
afeta, em nosso modesto entender, diretamente, as ARDF, pois deixam de
receber tais verbas. Ou seja, a suspensão do EUPD e dos contratos-programa que
tem como consequência a suspensão de verbas atribuídas às ARDF, possui um
carácter direto, imediato, atual e efetivo, pois se não se suspendessem esses
contratos-programa estas associações continuariam a receber as verbas, porque
já lhes eram destinadas. A sua atribuição não estava condicionada a nenhum ato
posterior a ser praticado pela FPF. Logo essa atribuição não seria indireta.
II.
Quanto à Jurisprudência,
defrontam-se os TCA’s.
O
TCA Sul pronuncia-se pela ilegitimidade ativa das ARDF, afirmando que
“resulta, de forma clara e inequívoca, que a suspensão do estatuto de utilidade
pública desportiva da FPF não tem como efeito legal e automático a suspensão
imediata dos apoios financeiros resultantes de contratos-programa”.[15]
Para
este Tribunal as verbas seriam atribuídas pela FPF às associações e não como
decorrência dos contratos-programa por ela celebrados, pelo que para este órgão
“resulta claro que a ora requerente [ARDF] não é destinatária do mesmo; é apenas a FPF, de que a requerente
é associada, (...) não sendo visada, de todo, no ato.” No seguimento, para este
Tribunal, a Associação que a ele recorreu “será talvez atingida reflexamente”,
não sendo por isso “parte na relação jurídica controvertida invocada, nem o
Despacho causa concretamente à requerente prejuízos de modo imediato”, pelo
que a seu ver não estão preenchidos os requisitos do art. 55.º/1, a)
CPTA referentes ao interesse direto e pessoal para a anulação e
suspensão da eficácia do ato administrativo proferido pelo SEDJ.
No
mesmo sentido, decidiu novamente o TCA Sul noutro Acórdão[16],
afirmando que a associação recorrente “não é a destinatária do ato (...), não
se apresenta com um interesse direto e pessoal na declaração de nulidade ou na
anulação do ato impugnado, e também só será titular da relação material
controvertida indiretamente, porquanto a suspensão do estatuto de utilidade
pública da FPF tem repercussões financeiras, (...) que afectando a FPF, também
afectam a Associação, a quem a FPF entrega parte das comparticipações que
recebe”. O tribunal classifica como titular direto da relação material
controvertida a FPF e não as associações, pois estariam desprovidas de um
interesse próprio e direto na impugnação do despacho em causa, porque a
titularidade de um interesse direto e pessoal é fundamental para definir o conceito
de legitimidade, relacionando-se com a utilidade ou vantagem que o autor retira
da anulação do ato, tendo essa vantagem de ser direta, i.é., com uma
repercussão imediata na sua esfera jurídica, não conseguindo este Tribunal
preencher esses conceitos no que diz respeito às associações em causa, pois não
conseguiram tirar dali um beneficio concreto.
Ora,
com o devido respeito, note-se bem que o próprio tribunal mistura alguns
conceitos, que já referimos que devem ser bem delimitados e que não podem ser
empregues sem critério, e tal como tentou o autor JOSÉ DUARTE COIMBRA explicar
no seu artigo, ilustrando a confusão (nas palavras do A.) em que
o art.55º/1, a) se insere.
Veja-se que no próprio acórdão[17] se
misturam todos o conceitos: “interesse directo e pessoal este, que se
reconduzirá ao necessário interesse em agir, à efectiva utilidade da ação, ao
benefício, à vantagem econômica que a eventual procedência da ação trará ao seu
autor.”
Não
podemos discordar mais da decisão do TCA Sul. A suspensão dos contratos-programa
celebrados entre a FPF e o SEDJ não terá consequências longínquas, eventuais
ou hipotéticas, pois ainda que não tenham sido elas a celebrar esses
contratos, são elas as destinatárias, é a elas que se destinam estas verbas,
não lhes podendo ser negado acesso a ações de impugnação com base em
ilegitimidade. Existe uma lesão efetiva de um bem. Ainda que se tente preencher
o carácter longínquo, eventual ou hipotético para determinar a ilegitimidade
só, talvez, o carácter longínquo possa conseguir ser preenchido, mas mesmo
assim não vemos em que medida, pois ainda que essas verbas tenham de passar
pela FPF (que entrega-las-á), elas já estão atribuídas por força destes
contratos, não dependendo de qualquer ato posterior por parte desta. A FPF será
um mero intermediário que não condiciona este processo, pois o destinatário
está desde logo determinado, pelo que essa atribuição não será hipotética nem
eventual como acabámos de explicar.
III.
Contrariamente
à Jurisprudência defendida pelo TCA Sul, está o TCA Norte, que também
deparando-se com dois recursos de impugnação deste Despacho do SEDJ se
pronuncia pela legitimidade das associações para estarem em juízo.[18]
Conclui este Tribunal, a nosso ver bem, que “não há lesão indireta
uma vez que os efeitos do ato de suspensão do estatuto de utilidade pública
desportiva se precipitam direta e exclusivamente nas Associações Distritais e
Regionais de Futebol”, pelo que se tornam sujeitos da relação material
controvertida.
A legitimidade individual para impugnar atos administrativos não tem
de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente protegido, mas se
basta com a circunstância de o ato estar a provocar, no momento em que é
impugnado, consequências desfavoráveis na esfera jurídica do autor, de modo que
a anulação esse ato lhe traz, pessoalmente a ele, uma vantagem direta ou
imediata.[19] Existe, de facto uma situação de lesão que
justifica a utilização do meio impugnatório, pois a suspensão das verbas opera
automaticamente, como consequência do ato. Como conclui este Tribunal, a
relação material controvertida (...) abrange também a relação jurídica
emergente dos contratos programas de que são beneficiárias diretas as
associações regionais e distritais de futebol.
IV.
Numa
linguagem puramente futebolística, e que pode mostrar o controverso caso com
que nos deparamos, defrontam-se os Tribunais Centrais Administrativos do Sul
contra os do Norte, pelo que até ao momento, neste jogo, assistimos a
um empate: 2-2.
5. BIBLIOGRAFIA
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, 2010
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A
Justiça Administrativa, (Lições), Almedina, 8ª Edição, Setembro 2006
CADILHA, Carlos Fernandes,
“Legitimidade processual”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº34,
2002
CADILHA, Carlos Fernandes, Dicionário
do Contencioso Administrativo, Almedina, 2006
COIMBRA, José Duarte, “A «legitimidade» do Interesse na Legitimidade Activa de
Particulares para impugnação de actos administrativos, Trabalho de Oral de
Melhoria, Contencioso Administrativo e Tributário, 2012/2013, in
www.icjp.pt
MACHETE, Rui Chancerelle de, «A
legitimidade dos contra-interessados nas acções administrativas comuns e especiais», in: Estudos em homenagem ao Professor Doutor
Marcello Caetano, Vol. 2, Lisboa, 2006
OLIVEIRA, Mário Esteves de, / OLIVEIRA,
Rodrigo Esteves de, Código de Processo
nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2006
SILVA, Vasco Pereira
da, O Contencioso Administrativo no
Divã da Dsicanálise: ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2ª
Ed., Almedina, Coimbra, 2009
[1] Parafraseando
o A. JOSÉ DUARTE COIMBRA, no seu Trabalho de Oral de Melhoria de Contencioso
Administrativo, 2012/2013, “A «legitimidade» do Interesse na
Legitimidade Activa de Particulares para a impugnação de actos
administrativos”, in www.icjp.pt, p. 2
[2] Adiante-se que não pretendemos debruçar-nos,
aqui, sobre qualquer outro aspecto que não o processual, pelo que qualquer
questão que se levante do ponto de vista substantivo não será aqui considerada.
[3] Esclarece-se, desde já,
que Tribunais Administrativos de Círculo (TAC's), pronunciaram-se pela ilegitimidade
ativa e falta de interesse direto e pessoal para a propositura
das ações de impugnação do ato administrativos pelas ARDF, pois a entidade que
teria legitimidade ativa para o fazer seria, apenas, a FPF.
[4] Não nos referiremos quanto à temática das ações
de impugnação de atos administrativos, deixando, talvez, para reflexões
vindouras.
[5] Vide, José Carlos VIEIRA DE ANDRADE, A
Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª Edição, Setembro 2006, p. 302
e s..
[6] E ainda: ao Ministério Público (MP) (al. b)); a
pessoas coletivas públicas e privadas (al. c)); aos órgãos administrativos (al.
d)); a Presidentes de órgãos colegiais, em relação a atos praticados pelo
próprio órgão (al. e)); às pessoas e entidades referidas no art. 9º/2 (al. f));
[7] Ob. cit. p. 4
[8] Recorde-se
que anteriormente o interesse aqui referido teria não só de ser pessoal
e direto, mas também legítimo, i.é., não contrário à Ordem
Jurídica, que se afigura com "desnecessário" (vide CARLOS
FERNANDES CADILHA, "Legitimidade Processual" in CJA, nota
(30), p.18; cfr. MARCELLO CAETNO,
Manual de Direito Administrativo, Lisboa, 1974, p. 237 e s..
[9] Remetemos
todas as considerações a este propósito para ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil
Português, II/I, Almedina, Coimbra, 2009, p. 323 e s..
[10] Vide, JOSÉ
DUATE COIMBRA, ob. cit., p.7
[11] Ibidem, p.5
[12] vide MÁRIO
ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVE DE OLIVEIRA, Código de Processos nos
Tribunais Adminitrativos, pp.364, Almedina, Coimbra, 2006
[13] Cfr. MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, p. 234, Almedina, 2010
[14] Ibidem,
p. 235
[15] Cfr. Ac. TCA Sul, Processo n.º
07237/11, de 05-05-2011, Juiz Relator COELHO DA CUNHA.
[16] Cfr. Ac. TCA Sul, Processo n.º
07710/11, de 12-09-2013, Juiz Relator SOFIA DAVID.
[17] Cfr. Nota 16
[18] Cfr. Ac. TCA
Norte, Processo n.º 002238/10.0BEMDL, de 27-01-2011, Juiz Relator ROGÉRIO PAULO
DA COSTA MARTINS; e Ac. TCA Norte, Processo n.º 01653/10.7BEPRT e
01653/10.7BEPRT-A, DE 08-04-2011, Juiz Relator CARLOS LUÍS MEDEIROS DE
CARVALHO.
[19] Vide, nomeadamente,
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, ob. cit. p.
235.
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