O Direito Administrativo, que no
liberalismo político nasceu ligado à ideia de Estado, começou a perder esse
mesmo nexo de conexão, tudo por virtude das transformações dos modelos
políticos e até mesmo da Administração. É possível verificar essas ocorrências
tanto a nível interno, com a virtude da proliferação de administrações públicas
e com o desaparecimento da referência da administração pública ao Estado, como
também a nível externo, já que o Direito Administrativo adquire uma nova
dimensão, elencando-se como componente essencial de uma ordem jurídica própria;
não foram apenas multiplicados os fenómenos jurídico-administrativos
respeitantes às organizações internacionais, este aumento também se verificou a
nível da União Europeia.
Desde modo ocorre o surgimento da função
administrativa europeia, que enquanto elemento essencial da constituição
material europeia, vai implicar a integração das fontes e das instituições
administrativas europeias e dos Estados-Membros, tornando possível a origem de
uma comunitarização progressiva dos modelos administrativos nacionais. É necessário
porém, repensar o Direito Administrativo, em função desta nova pluralidade de
referências nacionais e europeias, já que se perdeu a ligação clássica e
necessária ao Estado que era importante em termos organizativos e funcionais.
O Professor Dr. Vasco Pereira da Silva
adianta, que nos nossos dias, verifica-se um novo fenómeno de europeização do
Direito Administrativo, celebrado na sua dupla vertente: de criação de um
direito administrativo ao nível europeu, e através da convergência dos sistemas
de Direito Administrativo dos Estados-Membros da União.
O Professor julga justificar que se
passe a entender o Direito Administrativo como Direito Europeu concretizado,
aforismo este que precisa de ser compreendido no duplo sentido: da dependência
administrativa do Direito Europeu (o Direito Europeu só se realiza através do
Direito Administrativo; por um lado as políticas públicas europeias
correspondem ao exercício da função administrativa e por outro a concretização
do Direito Europeu é realizado por normas, instituições e formas de actuação de
Direito Administrativo, ao nível de cada um dos Estados que integram a União);
e também no sentido da dependência europeia do Direito Administrativo, que é
cada vez mais Direito Europeu, quer pela sua multiplicidade de fontes europeias
no domínio jurídico-administrativo, quer pela convergência crescente dos
direitos administrativos dos Estados-Membros, nas suas perspectivas substantiva,
processual e procedi mental.
Actualmente temos um Direito
Administrativo Europeu que contém várias regras substantivas com relevância
processual; direito este criado tanto pela via legislativa como pela via
jurisprudencial.
Porém, são também necessárias regras de
procedimento e de processo, que se têm vindo a autonomizar a nível das fontes
comunitárias e também a nível das fontes processuais dos Estados-Membros. Não
bastam apenas regras substantivas.
São regras comuns integrantes do Direito
Processo Administrativo Europeu, as seguintes:
Ao
pôr em causa o efeito preclusivo do direito de acção contra as autoridades
públicas, quando existia incompatibilidade entre o Direito Europeu e o Direito Estadual
e ao conferir aos tribunais nacionais poderes de conhecimento oficioso desse
caso, surge a afirmação de uma dimensão europeia do direito à tutela judicial,
pelo Tribunal de Justiça;
É
consagrado um princípio de plenitude da competência do juiz nacional na sua
qualidade de juiz comunitário, que vale tanto para os pedidos cautelares como
para os principais (nos termos dos quais os juízes devem gozar de poderes de
plena jurisdição e que vai mesmo ao ponto de possibilitar aos tribunais a
criação de novos meios processuais, quando eles não existam ou se revelem
insuficientes.);
O
legislador não tem apenas como pretensão o estabelecimento de regras substantivas
e procedimentais relativas a todos os contratos públicos, daí o surgimento do
regime jurídico da tutela cautelar europeia, de fonte legislativa, em matéria
de contratos públicos. (Transposição das directivas nºs 89/665/CEE e 92/12/CEE
para as ordens jurídicas nacionais, dais quais resulta a criação de um Direito
Cautelar Europeu em matéria de Contratos Públicos);
Faz
parte também o regime da responsabilidade civil extra-contratual dos poderes
públicos, de acordo com o princípio segundo o qual os Estados-Membros são obrigados
a indemnizar os danos causados aos indivíduos pela violação do Direito
Comunitário que lhes são imputáveis.
O
alargamento da impugnabilidade é também uma das regras emergentes do Processo
Administrativo Europeu, pela extensão da noção de acto administrativo às
actuações de entidades privadas que colaboram no exercício da função
administrativa e pela admissibilidade de impugnação de actos de procedimento.
É possível concluir que cada um dos
países sofre efeitos modificadores por forma do Contencioso Administrativo com
a afirmação e o surgimento a nível europeu de um processo de uniformização das
regras de tutela. Os sistemas de Contencioso Administrativo segundo atesta o
Prof. Dr. Vasco Pereira da Silva, tendem a aproximar-se e a convergir, o que é,
desde logo o resultado de um sistema jurídico de múltiplas fontes de níveis.
Portugal, até 2004, vivia numa situação de “défice
de constitucionalização e de europeização”. Não havia grande influência
europeia no Processo Administrativo, apesar de haver ocorrências pontuais. Impuseram-se
duas consequências após este período europeu, surgiu um Direito do Processo
Administrativo Europeu ou comum de fonte legislativa ou jurisprudencial, cuja
importância e âmbito material são cada vez maiores; e a crescente convergência
dos sistemas de Contencioso Administrativo Nacionais, que vieram abolir
fronteiras históricas entre países. A reforma que entrou em vigor neste mesmo
ano, e da qual resultou um Processo Administrativo que concretiza o modelo
europeu de uma Justiça Administrativa plenamente jurisdicionalizada e efectiva
dos direitos dos particulares.
Já no Reino Unido, assistiu-se a uma
influência decisiva do Direito Europeu no Direito Administrativo, foram os princípios
europeus aceites de forma mais fácil. Anteriormente o Reino Unido poderia seria
caracterizado pela inexistência de Direito Administrativo, mas transformou-se
radicalmente, ao adoptar este Direito, com as transformações inerentes à
passagem de um modelo de organização política Liberal para outro Social.
Dominaram na sua influência no que concerne à organização do sistema de
garantias dos particulares. Foi sobretudo decisiva, no respeitante à justiça
cautelar, a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia, tendo os
seus efeitos se repercutido imediatamente no respectivo ordenamento nacional.
Na França, a europeização veio dar um
contributo decisivo para a superação de múltiplos “traumas de infância difícil
do Contencioso Administrativo”. Conjugou regras constitucionais com europeias,
como o direito de acesso à justiça administrativa, na ausência de previsão na
lei fundamental foi criado pela jurisprudência constitucional, sob pressão do
Direito Europeu, e tendo em conta as necessidades crescentes de protecção
judiciária. Tomando como corolário deste direito de acesso à justiça, a
jurisprudência francesa, constitucional e administrativa, veio também
reconhecer o direito a um processo equitativo, com base no Direito Europeu.
Este Direito fundamental a um processo equitativo que o Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem define de forma tão ampla quanto possível, concebendo-o como
a síntese de três direitos particulares, o direito a um Juiz, o direito a um
julgamento, e o direito à execução desse julgamento (emitidos nos termos do
artº6).
A
europeização do Contencioso Administrativo Francês implicou a superação das “experiências
traumáticas da juventude”, e contribuiu para a implantação de um sistema
jurisdicional e vocacionado para a protecção plena e efectiva dos direitos dos
particulares.
Na Alemanha tinha-se antecipado na
constitucionalização e na efectivação de um Contencioso Administrativo
direccionado à protecção dos direitos dos particulares, a europeização não
obrigou a alterações de filosofia nem a grandes mudanças de sistema. No
entanto, a europeização não significa sinónimo de “germanização”, e a integração
do sistema alemão do Contencioso Administrativo com os demais parceiros
europeus, tem levado aquele a dar alguns passos (embora pequenos) em sentido
contrário, de forma a poder concorrer com os seus congéneres.
Na
sua reforma de 96/97, que foi alvo de grande contestação pela doutrina, foi
criticado o espírito de reforma que não procedeu à uniformização e
compatibilização da multiplicidade de processos especiais, para não mencionar a
crítica de algumas soluções pontuais, que introduziram limitações aos direitos
dos particulares (particularmente a regra que estabeleceu um prazo máximo de
dois anos para a impugnação de normas regulamentares) e da regra que veio
alargar a possibilidade de criação de excepções à regra geral do efeito suspensivo
automático da acção de anulação (que agora não cabe mais apenas à Federação,
mas também aos Estados – cláusula aberta aos Estados).
Pode
se considerar que houve uma mudança radical pertinentemente à europeização e à
constitucionalização, sobretudo no respeitante à protecção dos direitos dos
particulares (sobretudo em sede de tutela cautelar).
Na Itália as principais transformações
que foram introduzidas pela reforma de 2000 e determinadas pela Europeização,
foram o alargamento do âmbito de jurisdição administrativa, através da
superação da distinção clássica entre direito subjectivo e interesse legítimo;
a criação de um regime específico de responsabilidade civil extracontratual da
Administração (que constitui também uma influência da europeização e uma
novidade da reforma com a atribuição, no âmbito da sua jurisdição geral de
legalidade, ao juiz administrativo, de todas as questões relativas ao eventual
ressarcimento do dano, inclusive através da reintegração específica e dos seus
direitos patrimoniais consequentes.); e o aperfeiçoamento da tutela cautelar (as
normas sobre processo cautelar não se limitam a receber as contribuições da
jurisprudência e da doutrina sobre a matéria, estas indicam também soluções que
levam em conta a nova conformação do Processo Administrativo. Logo, a reforma não
se limita a prever a suspensão do acto, mas também confere ao Juiz a faculdade de
adoptar medidas cautelares.).
Já em Espanha a reforma do Contencioso
Administrativo em 1998 é considerada como a realização de um imperativo
constitucional e de uma exigência europeia. A sua principal transformação a
nível do Contencioso Administrativo foi a nível dos meios principais – na superação
da tradição e da restrita concepção do recurso contencioso administrativo (como
uma revisão judicial de actos administrativos prévios). A reforma de ’98 foi
decisiva, sobretudo do ponto de vista da constitucionalização e da europeização
da sua Justiça Administrativa, veio estabelecer um sistema com o propósito de
garantir a protecção efectiva e plena dos direitos dos particulares.
É importante ressalvar que o fenómeno da
europeização do Direito Administrativo não deve ser interpretado como
destruidor das especificidades dos direitos nacionais. Antes pelo contrário,
esta solução já é imposta pelo princípio da subsidiariedade, previsto no TUE
(Tratado da União Europeia, na versão do Tratado de Lisboa).
Deve haver uma capacidade por parte dos
Estados-Membros de criar um Direito Administrativo Nacional, que conceda plena
eficácia ao Direito Europeu, na ordem interna e no respeitante ao Contencioso Administrativo,
principalmente através da celeridade da Justiça e da qualidade e eficácia das
decisões.
Bibliografia
·
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009, págs.106 a 150.
·
QUADROS, Fausto de, A europeização do Contencioso Administrativo, 2006
Ânia Ferreira, nº 17189
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