A acção popular consiste
actualmente num instrumento de extrema importância, e com características quase
únicas no ordenamento jurídico português, se procedermos a uma comparação com a
maioria das restantes jurisdições europeias.
No fundo, a acção popular
consiste no direito que pertence a cada cidadão, de propor acções judiciais em
defesa dos interesses e valores pertencentes ao conjunto da comunidade, isto
com a importante característica de constituir um modo de gozo dos seus direitos
civis e políticos.
Nesta sua definição base,
podemos encontrar três elementos-chave caracterizadores da acção popular: 1)
proposição por cidadãos; 2) gozo de direitos civis e políticos; 3) defesa de
valores que interessam ao conjunto da comunidade. Afinal, são estes três
elementos em conjunto, que tornam a acção popular num instrumento tão único.
Consagração Constitucional
Possivelmente, a mais
importante característica da acção popular, é a sua consagração constitucional
que a vem dotar de dignidade constitucional.
Com previsão no art. 52.º/3
da Constituição da República Portuguesa, diz-nos o seu proémio o seguinte: “É
conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos
interesses em causa, o direito de acção popular nos casos e termos previstos na
lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente
indemnização, nomeadamente para:”, ao que passa o artigo a exemplificar alguns
dos bens considerados dotados de dignidade constitucional para este fim, pois
desde já se refere que o elenco em causa será meramente exemplificativo
(“nomeadamente”).
O facto de este direito se
encontrar constitucionalmente estabelecido, reveste ainda mais importância se
tivermos em conta o capítulo em que a respectiva previsão se encontra: o
Capítulo II do Título II, referente aos direitos, liberdades e garantias de
participação política, o que vem configurar o direito em causa como um direito
fundamental em matéria de participação política. Mas no fundo, o direito de
acção popular não é apenas um direito de participação desse tipo, mas também
uma garantia, ao seja, uma garantia de acção perante qualquer tribunal, o que
revestirá extrema importância no contexto do recurso jurisdicional, e no caso
concreto, como meio de reclamar a violação dos valores em causa pela
Administração Púbica.
Desde o nascer da nossa
Constituição da República Portuguesa, em 1976, que o direito de acção popular
aí encontrou previsão. Mas só com a revisão constitucional de 1989 é que o
direito em causa foi verdadeiramente densificado.
Importará ainda deixar claro
que, a acção popular não é constitucionalmente prevista como um direito
subsidiário. A acção popular é um direito em si mesmo, a que qualquer cidadão
poderá recorrer, sem que tenha que primeiramente ter esgotado todos os
alternativos meios judiciais, ao seja, não constitui uma última ratio do sistema. E não há dúvida de que
este factor a torna ainda mais interessante e relevante.
Há até mesmo casos, em que
esta via será até mesmo a mais adequada de todas, especialmente se tivermos em
vista a pluralidade de interesses que a caracterizam, e que muitas vezes não
serão sequer passíveis de individualização, tal como também não pode deixar de
ser referido o tratamento mais favorável que este direito tem no que toca a
certos elementos, dos quais, o que mais tem relevado para os cidadãos em causa,
tem sido o regime de custas processuais bastante diferenciado.
Concretização no Contencioso Administrativo e Tributário
No Código do Procedimento
dos Tribunais Administrativos (de agora em diante, apenas CPTA), a acção
popular encontra definida duas modalidades específicas:
A) No art. 9.º/2, referente
à legitimidade activa das partes, no fundo enquanto concretização da previsão
constitucional, com o seguinte conteúdo: “Independentemente de ter interesse
pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações
defensoras dos interesses em causa, nos termos previstos na lei, em processos
principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens
constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo,
o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os
bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais.”.
Assim, no fundo, o referido
artigo, vem dar fundamento aos cidadãos para defenderem as suas pretensões por
qualquer uma das vias estabelecidas no CPTA para o contencioso administrativo,
importando desde já evidenciar que a acção popular não é uma forma de processo,
mas sim um alargamento da legitimidade processual, devendo os sujeitos activos
recorrer a qualquer meio processual previsto no CPTA, para defesa dos valores
em causa, quer seja principal ou processual. Sendo esta a visão
maioritariamente defendida na Doutrina (Vasco Pereira da Silva, Mário Aroso de
Almeida), encontrando-se contra esta perspectiva Vieira de Andrade, que
considera que a acção popular constitui uma forma de processo principal.
Concordando nós com a
posição maioritária que vem qualificar a acção popular como uma extensão da
legitimidade activa processual, não pode deixar de ser referido, que no fundo
tudo isto parece ter como propósito o estabelecimento de uma vertente objectiva
do contencioso administrativo e tributário, que surgirá lado a lado com a
clássica vertente subjectiva, mais uma vez sendo realçada a não subsidiariedade
deste direito.
Relativamente à legitimidade
activa para propor uma a acção popular, o referido artigo deixa bem explícito que
a legitimidade se encontrará reservada: a qualquer pessoa singular, na
qualidade de membro da comunidade, e é aqui que este mecanismo reveste a maior
importância; ao Ministério Público; às Autarquias Locais; e às associações e
fundações defensoras dos interesses em causa, o que vem no fundo submetê-las a
um princípio de especialidade, ao que ainda se acrescenta a necessidade de
conexão entre o fim estatutário e os efeitos que se pretendem prevenir e/ou
fazer cessar.
B) já no que respeita ao
art. 55.º/2, encontramos aí prevista uma segunda modalidade de acção popular,
tendo em vista a impugnação de actos administrativos que sejam adoptados pelos
órgãos das Autarquias Locais. A única condição aí estabelecida para o exercício
desse direito é que o cidadão em causa se encontre recenseado no local
concreto.
A Lei 83/95
A lei 83/95 veio concretizar
a previsão constitucional, pois já o art.52.º/3 da CRP remetia para a lei (“nos
casos e termos previstos na lei”). Face à sua data, poder-se-ia até dizer que
já veio tarde, quase 20 anos atrasada.
Os arts. 2.º e 3.º vêm
densificar o regime relativo aos critérios a aplicar à legitimidade processual,
enquanto que nos arts. 13.º e seguintes, se encontram estipuladas as disposições
a aplicar concretamente aos processos que se enquadrem na jurisdição
administrativa, pois também encontram previsão na lei disposições aplicáveis à
acção popular civil, e nas palavras de Paulo Otero, à “acção popular
quase-penal”.
Na medida em que a acção
popular não deve ser considerada uma forma de processo, tal como já foi
evidenciado, haverá que caso a caso, se proceder à aplicação das regras gerais
próprias da acção proposta conjugadas com as regras especiais previstas nesta
lei, visto que, estas últimas só concretizam um regime especial em relação a
certos aspectos.
A existência de um regime processual
próprio, em certas matérias, para a acção popular justifica-se pelas
especificidades desse tipo de processos, tornando-se necessárias certas adaptações
ao modelo normal de tramitação processual, encontrando-se todas as adaptações
em causa explicitadas nos arts. 13.º e seguintes.
Face ao facto de a acção
popular visar a defesa de interesses comuns a toda uma comunidade, ou pelo
menos a uma multiplicidade de sujeitos, justifica-se plenamente, que de acordo
com o art. 14.º, todos os titulares dos direitos ou interesses em causa, sejam
considerados como automaticamente representados em juízo pelo autor da acção.
Isto exceptuando a situação de exercício do direito de auto-exclusão, que se
encontra devidamente explicitado no art. 15.º.
Ainda que não qualificadas
de forma óbvia, encontramos no art. 2.º a estipulação de três distintas
modalidades de acção popular: 1) acção popular individual, estabelecida para
quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos, nos termos do
art. 2.º/1; 2) acção popular colectiva, ao nível da defesa por associações
fundações, tal como referenciada nos arts. 2.º/1 e 3.º; 3) e a acção popular
pelas autarquias locais, estabelecida no art. 2.º/2).
Notas Finais
Sendo o objecto da acção
popular, essencialmente, a defesa de interesses difusos, há-que o concretizar
como “a refracção em cada individuo de interesses unitários da comunidade”, nas
palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira, isto porque sobre um bem concreto
podem sempre convergir um feixe de interesses de vários indivíduos de uma mesma
comunidade, que podem até mesmo ser impossíveis de individualizar.
Sendo essencialmente esse
interesse difuso sobre o que incide a acção popular, há-que realçar que do
interesse difuso diverge o interesse público, enquanto interesse do próprio
Estado e dos demais entes estaduais; o interesse individual, consistente no
interesse concreto de um sujeito; e o interesse colectivo, que é o interesse
particular comum a certos grupos e categorias.
Uma qualificação que deverá
relevar a este propósito é a apresentada por Paulo Otero, que vem estipular
cinco distintos tipos de acção, com base no critério do respectivo propósito.
Assim:
- Acção Popular Preventiva,
que terá como intuito a prevenção de infracções contra os interesses gerais da
comunidade;
- Acção Popular Destrutiva
ou Anulatória, cujo fim visará pôr um fim a tais infracções;
- Acção Popular Repressiva,
que pretenderá perseguir certo tipo de infracção a nível judicial;
- Acção Popular
Indemnizatória, pretendendo-se o ressarcimento de danos;
- e a Acção Popular
Supletiva ou Substitutiva, que surge perante a omissão ou negligência de certas
entidades públicas na sua defesa, dando assim azo a uma acção popular para a
defesa de bens que se integrem no património de entidades públicas.
Conclui-se assim no sentido
de aplaudir o direito de acção popular, enquanto um dos mais importantes
direitos de consagração constitucional, a fim de defender os direitos
fundamentais a nível processual, permitindo que todos os membros de uma
comunidade se encontrem legitimados a recorrer à justiça administrativa para
defender os interesses gerais e comuns da comunidade.
Patrícia Marques, nº 21002
Bibliografia:
- JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE,
A Justiça Administrativa (Lições), 11ª ed., Coimbra, 2011
- MÁRIO AROSO DE ALMEIDA,
Manual de Processo Administrativo, ed. Almedina, Coimbra, 2010
- VASCO PEREIRA DA SILVA, O
contencioso administrativo no divã da psicanálise – Ensaio sobre as acções no
novo processo administrativo, 2ª ed., Coimbra, 2009
- PAULO OTERO, “Acção
Popular: configuração e valor no actual Direito Português”
- GOMES CANOTILHO/VITAL
MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4ªed., Coimbra Editora,
Coimbra, 2007
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