A Impugnação do Acto Administrativo na Acção Administrativa Especial

Sob a égide de uma acção administrativa especial, entendida como um dos meios processuais principais do Contencioso Administrativo, encontramos pretensões emergentes da prática ou da omissão de actos administrativos e disposições normativas de direito administrativo (art.46º/1 CPTA).

Torna-se relevante referir que, correspondendo esta modalidade de acção administrativa ao núcleo “clássico” do contencioso administrativo, ela agrega, no que respeita aos actos administrativos: (1) o processo de impugnação, com pedidos de anulação ou declaração de nulidade ou até de inexistência de actos administrativos; (2) o pedido de condenação, o chamado “novo pedido” que integra o rol de processos do art.46º do CPTA e que diz respeito à prática de acto legalmente devido, tendo sido previsto para se direccionar às situações de omissão ou de indeferimento de pretensões dos interessados; (3) o pedido de declaração de ilegalidade de normas regulamentares ilegais e por último, (4) o pedido de declaração de ilegalidade pela não emissão de regulamento.

Feita uma breve e curtíssima apresentação da matéria de direito e sem qualquer intenção de alargar o âmbito material da temática que me cabe, cingir-me-ei, unicamente, ao que me cumpre analisar: a impugnação de actos administrativos na acção administrativa especial (art.46º/2 al.a do CPTA).

A impugnação de actos administrativos vem assumir o lugar do antigo recurso de anulação, tendo como função essencial, o controlo da sua invalidade, ou seja, uma matéria destinada à apreciação de vícios intrínsecos ao próprio acto administrativo. Por respeito à matéria teleológica presente, a lei prevê, não só, a possibilidade de uma declaração de nulidade ou de inexistência, como também o recurso ao pedido de anulação dos actos – que continua a ser a regra no processo de impugnação na acção administrativa especial. Posto isto, encontram-se em causa, por um lado um vício por invalidade e por outro um vício por inexistência, no cerne de impugnação dos actos administrativos.

Apresentadas as diferentes finalidades da pretensão de impugnação dos actos administrativos, é primordial definir o conceito de acto administrativo impugnável.

É de notar que, quando se faz referência a acto administrativo impugnável, faz-se referência a actos que em si, são susceptíveis de impugnação, em contraposição aos actos que em si, não são susceptíveis de impugnação, os chamados actos inimpugnáveis (como por exemplo, a generalidade dos pareceres ou comunicações, actos que não podem ser matéria de direito discutida ao abrigo do art.46º/2 al.a)). No entanto, é porém possível que ocorram situações em que a lei utiliza o termo inimpugnável para fazer referência a actos que, são em si impugnáveis por natureza, mas que deixaram de ser possíveis de impugnar, por exemplo por queda do prazo de impugnação judicial. Observe-se, contudo, que a lei pode também utilizar o termo inimpugnável para referir actos que são, de facto, inimpugnáveis (art.89º/1 al.c).

Retomando à definição do conceito de acto administrativo impugnável, este mesmo conceito consubstancia a existência de um conceito material de acto administrativo que, de acordo com a definição jurídica que é apresentada pela norma do art.120º do CPA, se entende como decisões materialmente administrativas de autoridade que visem a produção de efeitos numa situação individual e concreta. Todavia, é de extrema relevância o brio subjectivo aquando da apreciação literal do preceito, isto porque face à existência de normas constantes no CPTA, como por exemplo o art.52º/3, não são só as situações individuais e concretas as visadas em termos de efeitos jurídicos pela norma; o referido preceito admite a existência de actos administrativos impugnáveis que não individualizem os seus destinatários (“actos administrativos gerais”), embora estabeleça em casos como este um regime que exclui o ónus de impugnação.

Ficam excluídos como acto administrativo impugnável, os puros actos instrumentais (exemplo: propostas, comunicações), tal como ficam também excluídas desse mesmo âmbito as acções ou meras operações materiais e comportamentos, não se entendendo sequer estarmos perante actos administrativos stricto sensu* – * posição defendida pelo Prof. Vieira de Andrade, ao contrário do entendimento defendido pelo Prof. V.P. Silva que em sua opinião, “não há que distinguir substantivamente os actos administrativos das decisões executórias ou dos actos definitivos e executórios”, adpotando uma noção ampla de acto administrativo impugnável.

Considere-se, no entanto, que o conceito processual de acto administrativo impugnável não coincide com o conceito de acto administrativo, sendo nuns casos entendido num sentido mais vasto e noutros casos, num sentido mais restrito. Entende-se como mais vasto em relação ao conceito de acto administrativo, nas situações relacionadas com a dimensão orgânica do próprio acto administrativo admitindo, nestes casos, o conceito processual, actos emitidos por autoridades não integradas na Administração Pública (art.51º/2 CPTA); e como mais restrito, na medida em que só abrange expressamente as decisões administrativas com eficácia externa, devendo estas entenderem-se como a produção ou constituição de efeitos nas relações jurídicas administrativas externas (esfera dos destinatários), independentemente da respectiva eficácia concreta.

Incluem-se, portanto na noção de acto administrativo impugnável, por exemplo a declaração pelo Conselho de Ministros do interesse público da extinção dos direitos de uso privado sobre bens de domínio público localizados numa determinada zona, que como decorria da própria norma legal (art.28º do DL nº 468/71, de 5/11), importava a revogação posterior da licença que o constituiu – retirado do Ac. do STA de 12/07/07 (P.1950/03); os actos destacáveis do procedimento que assumem efeitos jurídicos externos autonomamente, sem ser através do acto principal a que estão agregados; os actos prévios ou actos parciais; actos de trâmite que excluam alguém do procedimento; medidas provisórias emanadas ao abrigo do art.84º do CPA – ou pelo menos algumas delas (posição defendida por Mário Esteves de Oliveira/Pedro Gonçalves/J. Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo Anotado).

Maior problemática reside na questão de se saber se são ou não impugnáveis as decisões administrativas preliminares (p.ex. pré-decisões, pareces vinculantes) que determinem a decisão final de forma peremptória com efeitos externos. Todavia, esses efeitos ocorrem não por força das decisões administrativas preliminares mas sim por força da decisão final peremptória, podendo afirmar-se a incapacidade constitutiva desses actos para a produção de efeitos externos. Nestes casos, é importante não confundir vinculatividade (característica relevante dos actos preliminares em causa) com autoridade constitutiva da decisão, nomeadamente a característica primordial de acto administrativo em sentido restrito. Pode-se afirmar que a letra da lei não refere (implicitamente ou expressamente) a possibilidade de uma impugnação desses actos preliminares – art. 51º CPTA, devendo nestes casos a afirmação em sentido favorável à impugnação decorrer expressamente ou inequivocamente de uma lei – problemática já levantada em Acórdãos do STA: em sentido favorável, Ac. de 12/07/05 (P.510/05); em sentido contrário, Ac. de 8/01/2003 (P.1796/02) e de 14/01/2003 (P.535/02).

No cerne da impugnação de actos podemos distinguir três variantes: a impugnação de acto confirmativo; de acto ineficaz; e de actos de indeferimento expresso* (*tema sujeito a discórdia na Doutrina). 
A primeira variante é criada com a intenção de evitar que, através de requerimentos sucessivos, se pudessem reabrir litígios, pondo em causa a estabilidade e harmonia do contencioso administrativo no que toca ao desrespeito pelos prazos de impugnação (art.9º/2 do CPA e art.53º CPTA); a segunda variante permite a impugnação de actos (ainda) não eficazes, mediante a verificação da cumulação de requisitos (art.54º CPTA); a terceira variante faz referência a actos administrativos impugnáveis* (*posição defendida pelo Prof. Vieira de Andrade, ao contrário do que é entendido pelo Prof. Sérvulo Correia que entende que o indeferimento não é, em princípio, impugnável mas sim alvo de um pedido de acção condenatória à prática do acto devido) com eficácia externa, tendo embora o legislador suscitado o “cuidado” quando se trate de actos de pura recusa, formal ou substancial, preferindo nestes casos que o particular recorra ao pedido de condenação da Administração à prática de acto devido, com o fundamento em que esse pedido fornece uma maior tutela e uma resolução mais eficaz. Contudo, não é excluída de todo a possibilidade do particular impugnar autonomamente as decisões de indeferimento, nomeadamente quando demonstre interesse relevante em agir. Por outro lado, a lei também não contraria a admissibilidade do particular cumular o pedido de condenação com o pedido de anulação, sem desistir da formulação autónoma (art. 47º/2 al.a e 4/2 al.c) CPTA). Em determinadas situações, o recurso à impugnação autónoma de indeferimento demonstra-se como mais adequada ao caso, por exemplo nos actos positivos que contenham declarações tácitas de indeferimento parcial ou até quando o indeferimento é um efeito indirecto, como acontece com os actos positivos de duplo efeito ou de conteúdo ambivalente.

Para que ocorra a impugnação de actos administrativos é necessário que se encontrem verificados determinados pressupostos. O primeiro a analisar é o da legitimidade processual, nas suas variantes, activa e passiva.

Num folhear do CPTA, deparamo-nos com o preceito do art.55º que nos oferece as guidelines essenciais no entender do que é a legitimidade activa. Através de um alcance objectivista (posição defendida pelo Prof. Vieira de Andrade, ao invés da apontada pelo Prof. V. P. Silva que se apoia numa matriz subjectivista), atribui-se a legitimidade para impugnar os actos administrativos: aos titulares de meros interesses de facto; a accções de grupo e accções populares, alargando o seu âmbito de legitimidade ao Ministério Público e a acção pública nas relações inter-administrativas. A legitimidade activa pode ser actualmente reconhecida no âmbito dos (i) sujeitos privados, estando em causa as alíneas a) do nº1 do art.55º e art.52º al.b) CPTA; (ii) sujeitos públicos, estando em causa o nº2 alíneas b) e e) do respectivo artigo; (iii) acção popular, estando em causa a alínea f) do nº1 do respectivo artigo (acção genérica) e art.55º/2 do CPTA (acção de âmbito autárquico); (iv) face ao MP, cabe-lhe actuar no direito de acção pública, a título institucional, para defesa da legalidade e interesse público.

No que diz respeito à legitimidade passiva, o CPTA foi alvo de uma grande mudança, passando a ser agora parte passiva, de acordo com o art.57º do CPTA, o sujeito de relações jurídicas administrativas multilaterais, dotado de legítimo interesse na manutenção do acto administrativo, ou seja, directamente prejudicado (Prof. V.P. Silva). Será também a pessoa colectiva pública ou, no caso do Estado, o Ministério, se o acto for da autoria de um órgão integrado numa estrutura ministerial (art.10º/2 CPTA). Só assim não acontecerá nas situações de impugnação do acto administrativo por outro órgão da mesma pessoa colectiva (art.10º/6). Contudo, o disposto no nº4 do mesmo artigo permite que a acção seja considerada regularmente proposta quando a indicação da parte demandada não é a correcta – manifestação do princípio do favorecimento do processo e da boa fé (art.6º-A do CPA).

Em matéria de efeitos e prazos, em regra a impugnação de acto administrativo não suspende automaticamente a eficácia do acto, salvo nulidade, continuando o mesmo a produzir os seus efeitos e a obrigar os respectivos destinatários, sendo passível de execução coactiva por parte da Administração. A suspensão da eficácia como efeito automático só se verifica nos casos excepcionais do art.50º/2 do CPTA. É de referir que o pedido de declaração de nulidade pode ser apresentado a todo o tempo, salvo os casos em que a lei apresenta um prazo de caducidade da acção; a impugnação de acto anulável continua sujeita a prazo curto, implicando em caso de decurso do prazo a inimpugnabilidade da decisão e formação de caso julgado. Mantém-se o prazo de um ano para a impugnação de actos anuláveis pelo MP, começando a contar-se o prazo a partir da prática do acto ou da publicação, quando obrigatória; para o particular e os demais, o prazo é de 3 meses, passando a sujeitar-se ao regime dos prazos processuais (CPC), deixando de correr no período das férias judiciais. Admite-se, a título originário, que dentro do prazo de um ano, a impugnabilidade possa ultrapassar o limite dos 3 meses quando se prove a inexigibilidade da impugnação tempestiva a um cidadão normalmente diligente, apenas em 3 situações: justo impedimento; erro induzido pela Administração e erro desculpável (art.58º/4 CPTA). O prazo para os destinatários só começa a contar a partir da notificação (art.59º/1 CPTA).

Convém referir também, que a utilização de meios de impugnação administrativa, nos termos gerais do CPA, suspende o prazo de impugnação judicial do acto mas não impede o interessado de proceder a esta impugnação na pendência daquela (art.59º/4 e 5 CPTA). As disposições apresentadas pressupõem que a impugnação administrativa assume um carácter facultativo, visto que, a ocorrer impugnação administrativa necessária, esta, em regra, suspende a eficácia do acto, a não ser que a lei determine o contrário ou o autor considere que a sua não execução imediata causa um grave prejuízo ao interesse público (art.163º/1 e art.170º/1 do CPA), entendendo-se nestes casos ser mais adequada a aplicação do regime previsto para as situações de impugnação facultativa. Esta, saliente-se, não suspende a eficácia do acto (art.170º/3 CPA), pelo que o particular terá todo o interesse em pedir a suspensão administrativa da execução, nos termos do art.163º/2 e 3 do CPA ou em solicitar ao tribunal uma providência cautelar adequada. Compreensão relevante é a de que a lei determina a suspensão e não interrupção do prazo judicial, o que significa um retomar do curso depois de proferida a decisão ou decorrido o respectivo prazo.

Por último e a título muito breve, necessário se torna fazer referência à sentença de provimento na impugnação de actos administrativos. Para além dos seus efeitos directos – que decorrem da própria finalidade com que é intentado pedido de impugnação (efeito constitutivo por impugnação de acto anulável; ou meramente declarativo de apreciação nos pedidos de impugnação por nulidade ou inexistência) – gera-se, em regra, por força da retroactividade, a obrigação para a Administração de reconstruir a situação de facto de acordo com o caso julgado, para além do respeito pela decisão proferida, originando os chamados “efeitos ultra-constitutivos”.

(*texto redigido ao abrigo do anterior acordo ortográfico*)

Andreia Leal de Sá Prates Dordio

20987

Bibliografia:

- Mário Aroso de Almeida, «Manual de Processo Administrativo», Almedina, Coimbra, 2010;

- Vieira de Andrade, «A Justiça Administrativa (Lições), 11ª Edição, Almedina, Coimbra, 2011;

- Sérvulo Correia, «Direito do Contencioso Administrativo», I vol., Lex, Lisboa, 2005;

- Vasco Pereira da Silva, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio Sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2009