Este trabalho pretende realizar um breve retracto do
princípio, realçando-se a sua influência no âmbito da acção à condenação ao
acto devido. Seguirei de perto as palavras do Professor Sérvulo Correia sobre esta
questão.
Enquadramento
do princípio
O nº 1 do artigo 52º da Constituição impõe às
autoridades públicas o dever de se pronunciarem, em prazo razoável, sobre o
resultado das petições apresentadas por
particulares com vista à defesa dos seus direitos, da legalidade ou do
interesse geral. Configura-se um dever de informação, precedido por um dever de
exame e pronúncia em relação às iniciativas pretensivas dos particulares.
Refere Jorge Miranda que "a par da
estrutura de liberdade, o direito de petição tem a estrutura de um direito
positivo, abrangendo a admissão da petição, a sua apreciação e a informação dos
resultados de tal apreciação"; o Autor refere a reclamação como sendo o
tipo de petição, em sentido amplo, que dá lugar ao direito a uma decisão.
No âmbito do procedimento administrativo geral, o
dever qu recai sobre as autoridades administrativas é densificado pelo artigo
9º/1 CPA, que postula o princípio da
decisão, entre outros princípios gerais da actuação administrativa. Resulta
do preceito que os órgãos administrativos estão vinculados a um dever de
pronúncia sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados
por particulares em defesa de interesses pessoais ou gerais.
Fundamentos
do princípio
O regime constitucional vigente adopta uma concepção relacional no que toca à
posição jurídica dos particulares face à Administração. Esta concepção
reflecte-se no contexto da delimitação do âmbito material da jurisdição
administrativa, de acordo com o artigo 212º/3, ao identificar as relações
jurídicas administrativas como a área de
onde emergem os litígios com a Administração. O mesmo sucede no caso do artigo
266º/1, ao impôr à Administração, na sua actividade de prossecução do interesse
público, o respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos
particulares. A estas posições jurídicas subjectivas activas dos cidadão
"correspondem estruturalmente deveres, ónus ou sujeições titulados pela
Administração, cuja adstrição funcional à realização dos fins da colectividade
a não dispensa de olhar como parceiros relacionais os particulares cujas
situações jurídicas sofram interferência. Também, aliás, o direito de
participação dos cidadão na formação das decisões e deliberações que lhes
disserem respeito tem forçosamente o o significado de uma garantia de
estruturação relacional do próprio procedimento administrativo" (Sérvulo
Correia). Estabelecida a posição dos particulares como sujeitos da relação
jurídica administrativa com a Administração, devemos concluir que esta se
sujeita ao dever de agir "como administração dialógica" (Sérvulo
Correia); isto é, face a uma pretensão, a Administração deve assumir uma
posição e comunicá-la ao interessado, na medida em que o pedido do particular
deu início a uma "relação jurídica procedimental marcada pela deslocação
pendular entre a comunicação da pretensão e a notificação da pronúncia, não
assistindo à Administração qualquer discricionariedade de silêncio"
(Sérvulo Correia). Assim, o particular surge como um sujeito de direito na
relação jurídica administrativa que a Administração não pode, simplesmente,
ignorar.
Acrescenta-se que, no procedimento administrativo, a
pronúncia devida não pode limitar-se à manifestação de uma opinião sobre a
questão suscitada: "perante um requerimento para defesa de direitos ou
interesses legalmente protegidos no âmbito de uma relação jurídica
administrativa, o dver de pronúncia assume o perfil mais acentuado de um dever
de decidir, isto é, de prética de, ao menos, um acto jurídico sobre a pretenção
do particular" (Sérvulo Correia).
Modalidades
do dever de decidir
Este dever de decidir conhece graus sucessivos ou
crescentes de substanciação. Assim, a
Administração exerce, no contexto do procedimento administrativo, um
poder-dever de conhecimento oficioso da ausência de qualquer pressuposto
procedimental, por exemplo, a incompetência do órgão administrativo, a
caducidade do direito, a ilegitemidade dos requerentes ou a extemporaneidade do
pedido (83º CPA). São casos em que "o dever de decidir fica satisfeito
mediante uma decisão de extinção do procedimento por impossibilidade de
apreciação do objecto" (Sérvulo Correia). De notar, porém, que a
Administração pode dispôr da faculdade
mas não tenha o dever de se conformar , desde logo, à pretensão do particular ,
não querendo fazê-lo, mesmo que verificados todos os pressupostos
procedimentais. Será o caso quando a Administração dispuser de "um poder de apreciação
discricionária quanto à oportunidade de agir conformativamente no momento de que
se trate" (Sérvulo Correia). Segundo Marcello Caetano, estas situações
traduziam-se numa "escolha de oportunidade, uma modalidade da liberdade de
agir ou de não agir localizada no momento adequado para o fazer". A
Administração, que não se encontra vinculada a decidir em sentido favorável ao
particular, abstém-se de tomar, desde logo, uma posição quanto ao mérito da
questão, designadamente, pela existência de motivos que justifiquem a não
adopção de um comportamento regulativo ou derrogatório: "O exercício da
discricionariedade desenvolve-se eventualmente no sentido da inapropriedade de
agir conformativamente, ou seja, da inapropriedade da tomada de uma decisão
quanto ao mérito da pretensão" (Sérvulo Correia). Posto isto, se, nos
termos do artigo 83º CPA, houver uma questão impeditiva da tomada de decisão sobre o fundo,
ou a discricionariedade for exercida no sentido da inoportunidade de agir,
desde logo, conformativamente "o dever de decidir cifra-se,
respectivamente, na emissão de uma pronúncia sobre a impossibilidade ou sobre a
inoportunidade de desenvolver o procedimento", ficando o dever reduzido à
sua expressão mais simples de dever de decidir sobre uma pretensão, que
corresponderá ao cumprimento do dever de pronúncia delimitado à exposição dos
motivos que levaram ao não desenvolvimento do procedimento até à prática de um
acto que reflicta o mérito da pretensão. O dever de decidir, aqui, satisfaz-se
com um acto de de conclusão do procedimento por via de mera regulação
procedimental. Não sendo suscitada questão impeditiva da tomada de decisão e houver vinculação de
agir conformativamente desde já, deverá ter lugar o apuramento do carácter
vinculativo ou discricionário do sentido da actuação conformativa. Conclui-se,
então, que ete dever conhece diferentes níveis de substanciação consoante o
sentido da decisão constitua objecto de poder discricionário ou de poder
vinculado. Caso se trate de discricionariedade de efeitos de direito, o
deferimento terá lugar se a ponderação entre todos os interesses
envolvidos na conformação tiver um
resultado coincidente com o pretendido pelo particular; a hipótese inversa
ditará o oposto, isto é, o indeferimento. Este dever pode sofrer um
aprofundamento, adquirindo a forma de "dever de decidir de acordo com a
pretensão, quando o deferimento corresponder ao sentido vinculado da regulação,
ou quando a ponderação discricionária dos elementos relevantes para a decisão
conduzir a Administração à conclusão de que a pretensão do particular deve ser
satisfeita".
O exercício através do qual se aferem os vários
graus do dever de decidir releva no que toca à acção de condenação à prática do
acto devido, concretamente, a articulação entre uma multiforme causa de pedir e
o pressuposto processual da observância da reserva de competência dispositiva
da Administração, tendo o particular proporcionado à Administração a
oportunidade de se pronunciar sobre a sua pretensão. Se, numa acção de
condenação, estiver em causa a recusa de prática de acto devido por se tratar
de um poder vinculado quanto ao sentido da decisão, a causa de pedir será
dualista: de um lado, impõe-se que tenha ocorrido um momento procedimental de
recusa da decisão pretendida, sendo o elemento central da causa de pedir a
"deverosidade da constituição dos efeitos jurídico-substantivos
pretendidos; de outro, temos a situação em que tenha havido inércia da
Administração, recusa da apreciação de requerimento dirigido á prática de um
acto ou indeferimento discricionário da pretensão, verificando-se uma tendência
para a concentração em torno da carência de pressupostos procedimentais, ou
sobre a existência de
discricionariedade e dos seus requisitos.
Concluindo, o dever de decidir nem sempre assume o
grau máximo, correspondente ao dever de decidir de acordo com a pretensão. Nos
casos restantes, "a acção de condenação à prática do acto devido verá a
sua procedência depender de razões alheias à conformidade entre situação jurídica substantiva
pretendida e as normas aplicáveis. Em tais situações, haverá maior aproximação
entre a causa de pedir (e a ratio decidendi), por um lado e, por outro, o
pressuposto processual do respeito da oportunidade de prévio exercício da
competência administrativa" (Sérvulo Correia). Portanto, em vez de se
discutir os efeitos jurídicos, discutir-se-à na acção o comportamento adptado
pela Admnistração no exercício da sua competência. O Professor refere: "a
procedência da acção resultará da demonstração de defeitos comportamentais na
conduta administrativa e não na lesão de um direito substantivo, apurável com
autonomia em face de um juízo de legalidade sobre o exercício da
competência".
Do
incumprimento do dever de decidir
Neste ponto há que considerar o disposto nos artigos
66º/1 CPTA (que caracteriza do modo dualista o incumprimento do dever de
decisão que viabiliza o acesso à via contenciosa mediante a propositura de uma
cção de condenação à prática de acto devido: a ilegal omissão ou recusa de acto
administrativo) e 67º/1 CPTA (que subdistingue quanto à recusa, a recusa da
prática do acto devido da recusa de apreciação de requerimento dirigido à
prática do acto). Verificando-se a pretensão de um particular, a omissão de
decidir no prazo legalmente estabelecido, será sempre ilegal, fora a excepção
constante do artigo 9º/2 CPA, relativamente a requerimentos repetitivos. A
considerar, igualmente a infracção do dever de apreciação dos pressupostos
procedimentais (83º)
A recusa de apreciação de requerimento dirigido à
prática do acto (67º/1/c)) implicará o incumprimento do dever de decidir, caso
exista uma vinculação à condução do procedimento até à prática do acto com dado
conteúdo, à luz das normas aplicáveis.
Quanto à recusa da prática de acto devido, esta
abrangerá ao indeferimento de uma pretensão cuja satisfação correspondesse ao
exercício de um poder vinculado, ocorrendo o mesmo relativamente ao exercício
de um poder abstractamente discricionário se restar à Administração um único
sentido válido de decisão (por auto-vinculação ou por redução da margem de
discricionariedade a zero). Posto isto, enquanto o poder se mantiver
efectivamente discricionário, não se deverá falar de condenação à prática de
acto devido, mas em condenação ao correcto exercício do poder discricionário.
Acrescente-se, concretamente quanto à condenação à prática do acto devido no
exercício de um poder vinculado assenta no incumprimento de um dever de decidir
de acordo com a pretensão; nas restantes hipóteses, apenas se considerará um
dever de decidir sobre o objecto da pretensão, ou, simplesmente, um dever de
decidir sobre a pretensão.
Bibliografia:
- Sérvulo Correia, "O incumprimento do dever de
decidir", em Cadernos de Justiça Administrativa nº 54.
- Marcello Caetano, Manual de Direito
Administrativo, I.
- Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos,
Direito Administrativo Geral, Tomo I
- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo
Administrativo.
João nuno Alves Monteiro Gonçalves Casquinho,
subturma 2, nº18197
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