§1. O nosso regime consagra um mecanismo próprio[1]
para a impugnação de normas administrativas. Esta é uma realidade recente na
Europa, provavelmente por influência do Direito Francês e da sua herança
revolucionaria. Adoptava-se antes a regra da inimpugnabilidade de regulamentos pela
via contenciosa, pelos seguintes motivos:
a)
constitucionais, devido ao princípio da separação de poderes, um dos princípios
essenciais da Revolução Francesa;
b)
políticos, fundados em razões de prudência objectiva que não admitiam ou
restringiam a impugnação contenciosa das leis e deviam igualmente impedir ou
restringir a impugnação dos regulamentos;
c)
jurídico-normativos, devido à sua definição como norma geral e abstracta, não
teria destinatários individualizados e consequentemente não poderia violar
direito algum, e ainda devido à tese que configurava o regulamento como uma lei
em sentido material, e por isso deveria ser contenciosamente insindicável, tal como
as leis[2].
§2. Após a reforma de 2002 ao Código de Processo Dos
Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), o legislador apresentou um novo
regime de impugnação de normas administrativas, tendo por base dois elementos:
a simplificação dos mecanismos impugnatórios e a consagração da eficácia ex tunc da sentença[3]. Apresentou,
ainda, uma dicotomia de regimes quanto aos feitos da declaração de ilegalidade:
a declaração com força obrigatória geral[4] e
a declaração sem força obrigatória geral[5]. Destes
dois regimes, o caso em que não existe força obrigatória geral é uma inovação no
nosso ordenamento jurídico-administrativo. E, criou-se, pela primeira vez, uma
garantia processual contras as omissões normativas ilegais da Administração
Pública[6].
Às impugnações de normas administrativas o CPTA
dedicou-lhes o artigo 72.º a 77.º, sendo que estas impugnações assumem a forma
de uma acção administrativa especial, uma vez que este é o tipo de processo
destinado a lidar, primordialmente, com o exercício de poderes públicos,
designadamente, a prática ou omissão de actos ou normas administrativas.
§3. O objectivo da impugnação de normas
administrativas é a declaração da respectiva ilegalidade com vista à sua
eliminação da ordem jurídica, o que faz com que este processo apenas se debruce
sobre a averiguação da ilegalidade, quando os vícios invocados sejam gerados de
invalidade ou inexistência jurídica[7].
Sendo este vícios decorrentes da:
a)
violação do
direito internacional publico ou comunitário;
b)
violação de
preceitos legais;
c)
violação de
princípios gerais de direito administrativo que não tenham consagração
constitucional;
d)
violação de
preceitos regulamentares aos quais as normas impugnadas estejam juridicamente infra-ordenadas;
e)
violação de
preceitos de natureza contratual.[8]
Estas ilegalidades podem ser fruto do próprio
regulamento, isto é, decorrentes do autor, da forma, dos pressupostos, do
conteúdo e fim, ou podem derivar do procedimento da sua formação[9].
§4. “A impugnação de normas no contencioso
administrativo tem por objecto quaisquer normas emanadas ao abrigo de
disposições de direito administrativo[10],
quaisquer normas jurídicas externas editadas no exercício da função
administrativa incluindo, por força da alínea d) do art.4.º/1 do ETAF, as
emitidas por sujeitos privados quando exercem junções administrativas”[11],
sendo que, estas normas revestem a forma de regulamentos, estatutos, regimentos
ou de convenções jurídicas de cariz normativo. O que leva a concluir que na
previsão do artigo 72.º, n.º1 as normas que podem ser alvo de impugnação são as
produzidas no desempenho da função administrativa por concessionários,
sociedades de capitais públicos, empresas públicas e pessoas colectivas de
utilidade pública administrativa.
Sem qualquer dúvida, serão os regulamentos (strito sensu) que assumem mais destaque
em sede de impugnação de normas, pois são o diploma de excelência da Administração
Pública. A própria definição que o Professor Freitas do Amaral, ainda que
reformulada na edição de 2001, apresenta de regulamento coincide com a
conjugação do artigo 4.º n.º1, b) e d), uma vez que este os define como
“normas jurídicas emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da
Administração ou por outra entidade pública ou privada para tal habilitada lei”[12].
É ainda de se fazer ressalva, que não importa o
conteúdo, ou seja, não importa se disciplinem matéria administrativa ou civil,
o que releva é a sua natureza, isto é, de se tratar de uma norma emitida ao
abrigo de um exercício da função administrativa.
§5. O artigo 44.º, n.º1 do ETAF determina o tribunal
competente para julgar as acções de impugnação das normas administrativas, consagrando
como competentes os Tribunais Administrativos de Círculo. Mesmo os regulamentos
da Administração Central estão agora submetidos a competência da base da
pirâmide organizacional dos tribunais administrativos, sendo também neste caso
o tribunal competente os Tribunais Administrativos de Círculo. Assim, quando se
criou o Tribunal Central Administrativo houve uma descida dos pedidos de
declaração de ilegalidade do Supremo, para aquele.
Quanto às acções administrativas especiais de valor
superior à alçada implicam a constituição de um colectivo de juizes[13].
É ainda possível o recurso extraordinário de revista para o Supremo Tribunal
Administrativo, caso se depare com um regulamento que “pela sua relevância
jurídica ou social se revista de importância fundamental”[14].
No entanto, excluem-se do controlo administrativo os
regulamentos que padeçam de vícios de inconstitucionalidade, como a violação de
normas ou princípios constitucionais, e as ilegalidades consagradas no artigo
77.º, n.º2 do CPTA, cuja sanção está confinada em exclusivo ao Tribunal
Constitucional. Assim, como, as ilegalidades de normas regulamentares com força
obrigatória geral que tenham como base as ilegalidades previstas no artigo
289.º, n.º1 da CRP estão fora do âmbito dos tribunais administrativos. Por fim,
fica também sobre a alçada o Tribunal Constitucional a declaração de
inconstitucionalidade, material, orgânica ou forma, de quaisquer normas
administrativas com força obrigatória geral[15]
§6. O prazo para impugnação de normas é inexistente,
ou seja, é possível que a acção seja interposta a todo o tempo, como declara o
artigo 74.º do CPTA, desde que a norma impugnada ainda se encontre em vigor. Cessando
a respectiva vigência antes da propositura da acção, a sua impugnabilidade só
será admitida se houver alguém que possa retirar alguma utilidade, juridicamente
relevante, da declaração retroactiva da sua ilegalidade.[16]
§7. Hoje em dia, o CPTA consagra uma dualidade de
regimes[17]
quanto aos efeitos; importa fazer uma breve análise sobre os dois regimes,
consagrando as especificidades de cada um, uma vez que o regime aplicável a
ambos já foi supra mencionado.
§8. Quanto a declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral ela encontra-se consagrada no artigo 73.º, nº1 e 76.º do
CPTA.
Este regime será aplicado de maneira abstrata e
oponível erga onmes, daí se dizer que
tem força obrigatória geral.
Terão legitimidade para intentar esta acção todas as
pessoas que sejam prejudicas pela aplicação da norma ou possam vir a sê-lo em
momento próximo[18]. Sendo que caberá ao
autor, quando não tenha existido nenhuma lesão, demonstrar a previsibilidade e
iminência do dano na sua esfera jurídica. No entanto, esta legitimidade activa
só se configura se um tribunal tiver recusado três vezes a aplicação da norma
em causa, com base na sua ilegalidade[19].
Se tripla recusa não tiver tido lugar então o particular só tem maneira de
impugnar a norma em causa através do regime consagrado no n.º2 do artigo 73.º,
onde a ilegalidade apenas produzirá efeitos quanto ao caso concreto.
Também terá legitimidade o Ministério Público através
do n.º3 do mesmo artigo, onde uma das entidades referidas no artigo 9.º, n.º2
requererá ao Ministério Público que peça a declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral.
Para além desta ultima situação descrita, o Ministério
Publico terá, ainda, legitimidade para entender uma acção de declaração de
ilegalidade com força geral, quando souber da desaplicação da mesma norma em
três decisões, com fundamento na ilegalidade[20].
O que diferencia estas duas legitimidades do Ministério Público é caracter
obrigatório desta última, enquanto a primeira tem caracter meramente
facultativo ou está na dependência de um pedido[21]
por parte de uma das entidades do artigo 9.º, n.º2.
Os efeitos produzidos por este tipo de decisão são
consagrados no artigo 76.º do CPTA, sendo que tais efeitos passam a produzir-se
desde a data da emissão da norma, podendo o tribunal, excepcionalmente,
consagrar apenas a eficácia ex nunc.[22]
§9. Passemos agora a analisar a declaração de
ilegalidade sem força obrigatória geral[23].
Esta é uma pronúncia jurisdicional sem efeitos obrigatórios gerais, ou seja,
com efeitos circunscritos ao caso concreto. Trata-se do caso “de uma norma
produzir por si, efeitos imediatos, produção de feitos directamente, sem
dependência do acto administrativo ou jurisdicional da sua aplicação, e, nestes
termos, o lesado ou a as entidades referidas no n.º2 do artigo 9.º, podem obter
a desaplicação da norma que lhe causa prejuízo pedindo a declaração da sua
ilegalidade, com efeitos circunscritos ao seu caso.”[24]
Assim sendo,
a legitimidade activa neste caso é conferida aos lesados por normas cujos
efeitos se produzem imediatamente, bem como as pessoas e entidades referidas no
artigo 9.º n.º2. Apesar do artigo 73.º, n.º2 apenas fazer referência às
entidades, Mário Esteves De Oliveira E
Rodrigo Esteves De Oliveira são da opinião de que o legislador tanto
queria abranger as entidades e as pessoas referidas no artigo 9.º,nº.2, por ser
considerado como lapso do mesmo.
Considera-se lesado aquele que sofrer, efectivamente,
um prejuízo, ou então aquele que iminentemente ou previsivelmente irá sobre um
dano na sua esfera jurídica; em concordância com a opinião de Pedro Alves Delgado, o factor que
devemos privilegiar para determinar a legitimidade activa deve ser o da
previsibilidade da lesão. [25]
É preciso ainda atender ao momento e modo como os
efeitos da norma se projectam na esfera jurídica dos particulares. O
regulamento é imediatamente operativo quando não necessita de qualquer acto de
aplicação. Moreira da Silva afirma
que a regra para se qualificar um regulamento como imediatamente produtor de
efeitos é a não dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de
aplicação[26] e grupa os efeitos
imediatos em três categorias:
a)
imposição de uma
obrigação incondicional de abstenção;
b)
imposição de uma
obrigação incondicional de renuncia à pratica de determinados comportamentos;
c)
imposição de uma
obrigação de comportamento activo destituído de qualquer liberdade de
apreciação quanto a sua execução.
§10. Os efeitos que esta declaração de ilegalidade
produz são a sua principal característica, levando o legislador a consagrar
esta dualidade de regimes no âmbito de impugnação das normas.
Importa, inicialmente, fazer uma distinção da
impugnação incidental porque este regime também declara uma ilegalidade
circunscrita ao caso concreto, mas neste caso e feita a titulo acessório,
enquanto que na hipótese do artigo 73.º, n.º2 é feita a titulo principal.
Esta nova figura poderá dizer-se que de certa
maneira se encontra associada à garantia de impugnabilidade de normas
administrativas, consagrada no n.º5 do artigo 268.º da CRP-
Uma vez que não existe qualquer norma que tipifique
ou exemplifique os efeitos que produz esta declaração de ilegalidade sem força
obrigatória geral, sem ser a mera referência do n.º2 do artigo 73.º quanto aos
efeitos ficarem circunscritos ao caso concreto. Perante isto, Pedro Delgado
Alves sugere que se faça uma adaptação do regime do artigo 76.º do CPTA.
§11. Em forma de conclusão importa
referir que a opinião do Professor Vasco
Pereira Da Silva, que considera que do ponto de vista da protecção
subjectiva, a solução de se concretizar um regime dualista em sede de
impugnação de norma é violadora do direito fundamental de impugnação de normas
jurídicas lesivas dos direitos particulares[27],
pois ao estabelecer que esta só tem efeitos concretos, cria uma restrição que
afecta a extensão e o alcance do conteúdo essencial do direito[28]. Considerando, ainda que viola também o princípio
da legalidade e da igualdade[29].
Bibliografia
ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE (2004) – O Novo Regime do
Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina
ALVES, PEDRO
DELGADO (2005) – O Novo Regime de Impugnação de Normas, em Novas e Velhas
Andanças do contencioso Administrativo, AAFDL
MORAIS,
CARLOS BLANCO DE (2011) – A Impugnação dos Regulamentos no Contencioso
Administrativo Português, em Temas e Problemas de Processo Administrativo,
Edição do Instituto de Ciências Jurídico-Políticas
OLIVEIRA, MÁRIO ESTEVES DE; OLIVEIRA, RODRIGO
ESTEVES DE (2004) –Código de Processo nos Tribunais Administrativos; Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotado, Volume I Almedina
SILVA, VASCO PEREIRA DA (2009) – O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina
Sara Oliveira - n.º 20436
[1]
Titulo III, Capítulo II, Secção III.
[3]
Consagrado, este ultimo elemento, como a nova regra geral.
[4]
Cfr. Artigo 73.º, nº1 e 76.º do CPTA.
[5]
Cfr. Artigo 73.º, nº2 do CPTA.
[6]
Cfr. Artigo 77.º da CPTA
[7] Ficando
assim excluídos destes litígios suscitados pela eficácia da norma, pela
caducidade e pela verificação de um termo inicial, uma vez que este tipo de
litígios são do âmbito da acção administrativa comum.
[8] Mário Esteves De Oliveira E Rodrigo Esteves De
Oliveira, em Código de Processo nos Tribunais Administrativos; Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Tributários Anotado, volume I, anotação do art.
72.º, pp. 438
[9]
Cfr. Artigo 72.º, nº1, in fine. Saliente-se que, segundo Mário Esteves De Oliveira E Rodrigo Esteves De
Oliveira, o legislador falar em “aprovação” equivocamente.
[10]
Cfr. Artigo 4.º, nº1, b)
[11] Mário Esteves De Oliveira E Rodrigo Esteves De
Oliveira, em Código de Processo nos Tribunais Administrativos; Estatuto
dos Tribunais Administrativos e Tributários Anotado, volume I, anotação do art.
72.º, pp. 437
[12]
Freitas do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, volume II, Coimbra, 2001, pp. 151 e 155 e ss.
[13]
Cfr. Artigo 40.º, n.º3 do ETAF.
[14]
Cfr. Artigo 150.º, n.º1 CPTTA
[15]
Cfr. Artigo 281.º, a) CRP.
[16]
Solução adopta pelo Tribunal Constitucional, Acordão n.º672/99.
[17]
Como já mencionado supra §2
[18]
Cfr. Artigo 73.º, n.º1 do CPTA
[19] Cfr.
Artigo 73.º, n.º1 in fine do CPTA
[20]
Cfr. Artigo 73.º, n.º4 do CPTA
[21]
Cfr. Artigo 73.º, n.º3, primeira parte do CPTA
[22]
Cfr. Artigo 76.º, n.º1 e 2 do CPTA
[23]
Cfr. Artigo 73.º, n.º2 do CPTA
[24]
Antonio Esteves Fermiano Ratio, Contencioso administrativo : novo regime
explicado e anotado, Coimbra, Almedina, 2004, nota ao artigo 73.º, pp. 246.
[25]
Sendo assim é proposto uma articulação entre o preceito do n.º1 e n.º2 do
artigo 73.º do CPTA, uma vez que estamos perante uma subespécie de um tipo de
acção. Cfr. Pedro Alves Delgado (coordenação de Vasco Pereira da Silva.) Novas
e velhas andanças do contencioso administrativo : estudos sobre a reforma
do processo administrativo, Lisboa, AAFDL, 200, pp. 113 e 114
[26]
Regra que também foi consagrada pelo Legislador do CPTA
[27]
Cfr. Artigo 268.º, n.º5 da CRP
[28]
Cfr. Artigo 18.º, n.º3 da CRP
[29]
Cfr. Artigo 13.º da CRP
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