O Princípio da tutela jurisdicional efectiva

O direito fundamental a uma tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares, consagrado no artigo 268.º, n.º4 da Constituição da República Portuguesa (doravante, “CRP”) tem como corolário que a cada direito ou interesse legalmente protegido há-de corresponder uma acção, no sentido de que toda a posição jurídica sustentada em normas ou princípios de Direito encontre na lei o meio adequado à sua actuação perante os tribunais administrativos.

O Professor Vasco Pereira da Silva considera o direito a uma tutela jurisdicional efectiva a pedra angular do processo administrativo, que tem vindo a ser progressivamente aperfeiçoado em sucessivas revisões constitucionais e, na sua última formulação, decorrente da revisão constitucional de 1997, representou uma verdadeira mudança no sentido da plena jurisdição administrativa, pois passou-se a consagrar expressamente o Principio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (artigo 268.º, n.º4 da CRP), principio que apenas resultava implicitamente da redacção anterior.

Segundo este mesmo autor, a consagração deste modelo constitucional de Contencioso Administrativo reveste-se de uma grande importância teórica e prática. Importância teórica, pois do que se trata é de superar definitivamente os “velhos traumas” da “infância difícil” do contencioso administrativo, que remontam aos tempos do “administrador-juiz”, de confusão entre Administração e Justiça, em que os poderes da entidade controladora, se encontravam limitados à anulação dos actos administrativos, para se passar a considerar que os tribunais administrativos são verdadeiros e próprios tribunais, pelo que os efeitos das suas sentenças não possuem qualquer limitação “natural”, antes devem ter por critério e medida os direitos dos particulares necessitados de tutela. Mas também apresenta importância prática, uma vez que, para assegurar esse direito fundamental de acesso à justiça administrativa, é necessário um Processo Administrativo que faça corresponder a cada direito do particular um adequado meio de defesa em juízo, independentemente de estar em causa uma tutela cautelar, um processo declarativo ou executivo.

Antes da reforma do contencioso administrativo, tínhamos entre nós um contencioso de natureza mista, de base objectiva (ainda centrada no contencioso de anulação), mas complementado com intenções normativas e com meios destinados em primeira linha à protecção dos direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados. Após a reforma, o legislador, tal como já era desejável, adoptou um modelo essencialmente subjectivista, tendo como princípio orientador a garantia da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses dos administrados, em consonância com o texto constitucional, nos termos do artigo 20.º e 268º, n.º4 da CRP. A propósito, o Prof. Diogo Freitas do Amaral e o Prof. Mário Aroso de Almeida sustentam que a consagração legal deste princípio significou o reconhecimento final pelo legislador de que, num Estado de Direito Democrático, baseado na dignidade da pessoa humana, os indivíduos são titulares de direitos fundamentais anteriores e superiores a qualquer forma de organização política.

O artigo 268º, n.º 4 do mesmo diploma exige, para cumprimento da exigência de uma tutela jurisdicional efectiva, não só a existência de meios processuais para reconhecimento de direitos e interesses e para impugnação de actos administrativos, como também para determinação de actos devidos e existência de medidas cautelares adequadas. Tanto o artigo 20º como o artigo 268.º, n.º4 da CRP exigem a concretização legal do princípio aqui em análise, sendo já comummente aceite que deverá existir sempre um meio contencioso apto a satisfazer as pretensões do administrado, não sendo nunca admissível a não concretização dos seus direitos pela falta de meio jurisdicional que os faça valer.

Quanto ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos constam vários artigos concretizadores deste princípio, desde logo o seu art. 2.º, n.º1 começa por enunciar o princípio geral da tutela jurisdicional efectiva, na medida em que compreende o direito de qualquer cidadão “obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie, com força de caso julgado, cada pretensão regularmente deduzida em juízo, bem como a possibilidade de a fazer executar e de obter as providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, destinadas a assegurar o efeito útil da decisão”. O n.º 2 acrescenta que “a todo a todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos”, prevendo um modelo de plena jurisdição. Já o artigo 3.º do CPTA que consagra o Principio da plena jurisdição dos tribunais administrativos está intimamente relacionado com o princípio em análise, uma vez que pressupõe e ao mesmo tempo implica que aos tribunais administrativos seja reconhecido o poder de emitir todo o tipo de pronúncias contra a Administração, salvo as actuações desta baseadas em critérios de conveniência e oportunidade, permitindo assim a tomada de decisões mais justas e adequadas à protecção dos direitos dos particulares. E, por último o artigo 7º do mesmo diploma legal explicita ainda que o conteúdo deste direito implique o direito a uma justiça material, na medida em que se pronuncie sobre o mérito das questões suscitadas, não bastando portanto uma mera apreciação formal do litígio. Fica assim o tribunal com os mais amplos poderes de pronúncia, dado que este se pode pronunciar sobre qualquer tipo de pretensões relativas a relações de natureza administrativa, em consonância com o princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos.

Dito isto, a tutela judicial efectiva tem de ser, assim, assegurada, na sequência da determinação constitucional, numa tripla dimensão: em primeira linha, quanto à disponibilidade de acções ou meios principais adequados, mas também no plano cautelar e executivo, quanto às providências indispensáveis para a garantia, respectivamente, da utilidade e da efectividade das sentenças.

Segundo o que foi dito, em primeiro lugar, os particulares têm hoje a possibilidade de deduzir todo o tipo de pedidos e obterem uma decisão que sobre eles se pronuncie, com força de caso julgado, dentro de um prazo razoável. Estamos assim no âmbito da tutela declarativa,  a qual supõe que todo o tipo de pedidos podem ser deduzidos e todo o tipo de pronúncias judiciais podem ser emitidas no âmbito da jurisdição administrativa, que deste modo deixa definitivamente de ser uma jurisdição de poderes limitados. É o que sucede com as pretensões dirigidas ao reconhecimento de situações jurídicas subjectivas e à condenação da Administração à prática de actos administrativos, à adopção ou abstenção de comportamentos, ao pagamento de indemnizações, à realização das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados e isto, recorrendo apenas a alguns dos exemplos mais frisantes que, a título meramente exemplificativo, se encontram enunciados nos artigos 2.º, n.º 2 e 37.º, n.º 2 do CPTA. Em segundo lugar, quem se dirige à jurisdição administrativa em busca de tutela jurisdicional pode ter, entretanto, necessidade de obter do tribunal a adopção de providências destinadas a acautelar o efeito útil da decisão judicial durante todo o tempo em que o processo declarativo estiver pendente – é o plano da tutela cautelar. O princípio da tutela jurisdicional efectiva, no plano cautelar, supõe que todo o tipo de providências podem ser pedidas e concedidas na jurisdição administrativa, sempre que a respectiva adopção seja de considerar necessária para garantir a utilidade da decisão a proferir no processo principal. Neste domínio trata-se de fazer com que a jurisdição administrativa deixe de ser uma jurisdição limitada, circunscrita a um leque restrito de providências cautelares. E este domínio reveste-se da maior importância, na medida em que a existência de uma tutela cautelar efectiva é absolutamente decisiva para a efectividade da tutela declarativa e da tutela executiva. Como é evidente uma decisão é inútil se, no momento em que vem finalmente a ser proferida, já não puder ser executada ou se, em todo o caso, dela já não for possível extrair quaisquer consequências, por não ter sido, entretanto, adoptadas providências que acautelassem a situação na pendência do processo. O contencioso administrativo coloca, por fim, à disposição de quem tenha obtido uma decisão jurisdicional com força de caso julgado as formas processuais adequadas para fazer valer essa decisão e obter a sua execução, isto é, a sua materialização no campo dos factos – é o plano da tutela executiva. Neste sentido, o princípio da tutela jurisdicional efectiva supõe que todo o tipo de providências de execução possam ser adoptadas pela jurisdição administrativa, que deixou de ser, como muito claramente era até aqui, uma jurisdição de poderes limitados.

Mas segundo o Prof. Vasco Pereira da Silva a formulação legislativa do direito à tutela judicial plena e efectiva só fica completa mediante a enumeração dos efeitos da sentença correspondentes, independentemente dos meios processuais que estejam em causa (artigo 2.º, n.º 2 do CPTA). Ou seja, tão ou mais importante do que a enumeração dos meios processuais é, portanto, a identificação dos pedidos possíveis, isolados ou em cumulação, pelo que para averiguar dos poderes de pronúncia do juiz administrativo não basta saber qual o meio processual utilizado, mas também quais os pedidos susceptíveis de ser formulados, ou quais os efeitos das sentenças correspondentes a tais pedidos.

Em conclusão, pode dizer-se que este princípio tal como está traçado no actual regime, permite a tomada de decisões justas e adequadas à protecção dos direitos dos particulares e assegura a eficácia dessas decisões, destacando-se um forte reforço dos poderes do juiz sobre os actos da administração, nomeadamente no reconhecimento de direitos ou interesses, na impugnação de actos administrativos lesivos, na determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e ainda na adopção de medidas cautelares (art. 268 nº 4 CRP). Trata-se pois de um princípio que limita em muito os poderes da Administração Pública e que potencia os mecanismos de reacção dos particulares face à inércia ou ilegalidade da sua actuação.

Deverá acrescentar-se ainda como saliente o Prof. Vieira de Andrade, que a tutela judicial efectiva em matéria administrativa não se refere apenas aos direitos dos cidadãos, na sequência da previsão constitucional, mas se estende à protecção do interesse público e dos valores colectivos, designadamente daqueles valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, qualidade de vida, o património cultural e dos bens do domínio público.

Bibliografia:

-        ALMEIDA, Mário Aroso de           

2005: O novo regime do processo nos Tribunais administrativos, 4.ªedição, p. 17 – 25;

-        AMARAL, Diogo Freitas do/ALMEIDA, Mário Aroso de

2002: Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Lisboa, p. 49 – 75;

-        ANDRADE, José Carlos Vieira de  

2009: A justiça administrativa, 10ª ed., Almedina, Coimbra, p. 54 – 67

-        SILVA, Vasco Pereira da     

2009: O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, 2ª ed., Almedina, Coimbra, pp. 242 - 254

Patrícia Ganhão, n.º21128