A Legitimidade Processual Plural no Contencioso Administrativo

Ultrapassados os “traumas da infância difícil” e deixando de parte o modelo francês de veia objectivista, o novo Contencioso Administrativo conseguiu encontrar uma forma justa e equilibrada de conjugar as pretensões substantivas dos sujeitos, definindo como parte tanto os particulares como a Administração quando fossem, respectivamente, titulares de uma posição subjectiva de vantagem no âmbito da relação jurídica material e responsáveis por uma tutela objectiva da legalidade e do interesse público, e a necessidade de fazer dos intervenientes das relações multilaterais também sujeitos processuais.

De acordo com uma concepção clássica de insipiração francesa, o Contencioso Administrativo focava-se apenas na verificação da legalidade de uma actuação administrativa, o que fazia do acto administrativo «tudo e todas as partes». Neste modelo, não seriam reconhecidos direitos subjectivos, sendo que nem o particular nem a Administração eram considerados partes, antes estando em juízo para colaborar com o tribunal na defesa da legalidade e do interesse público; não existiria, portanto, qualquer defesa de direitos ou de interesses públicos, já que não se reconhecia a existência de uma relação jurídica substantiva entre eles.

Ora, sendo que num contencioso jurisdicionalizado e de veia subjectivista, «tanto o particular como a Administração são partes que, perante um juiz, defendem as suas posições: num caso, a afirmação da lesão de um direito, no outro, a defesa da legalidade e do interesse público (…)», era clara a necessidade de mudança. Assim, adoptando e assumindo uma consagração subjectivista, o código vem adoptar a regra de que tanto os particulares como a Administração são partes no processo administrativo, de acordo com um princípio de igualdade efectiva da sua participação processual (art.6º CPTA), também consagrado pelo novo Contencioso. Porém, esta não é a única norma que vem consagrar a igualdade de partes e, antes de mais, a sua qualidade como partes; basta ver o art.8º/1 e 2 do CPTA e art.9º do CPTA. Este último artigo, torna-se especialmente relevante, para efeitos de definição da «legitimidade processual», indissociavelmente ligada com a posição dos sujeitos e a alegação de direitos e deveres recíprocos, na relação jurídica substantiva – tendo-se afastado o Contencioso Moderno da concepção objectivista (no entanto paradoxa) que conexionava legitimidade processual com o critério do interesse, sendo este sua condição bastante. Assim, seria considerada parte legítima na relação controvertida, o sujeito que alegasse ser titular de direitos subjectivos ou de posições substantivas de vantagem no âmbito da relação jurídica administrativa.

Fazendo referência à posição defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, não farei distinção entre direitos subjectivos, interesses legítimos e interesses difusos, ou seja, “direitos de 1ª ordem”, “direitos de 2ª ordem” e “direitos de 3ª ordem”, adoptando uma concepção unitária das posições substantivas de que pode ser titular o sujeito da relação controvertida em juízo.

No entanto, não são apenas os particulares e Administração os únicos a serem admitidos como partes na acção; a adopção do modelo subjectivista permitiu que se aceitasse a intervenção, como sujeitos activos do Contencioso, do actor público – principal poder de intervenção processual do Ministério Público - e do actor popular, agindo na defesa da legalidade e do interesse público, «independentemente de terem interesse directo na demandada» (art.9º/2 CPTA). Mas da mesma forma que o contencioso moderno deu azo à reforma do seu sistema jurídico ao adoptar a concepção subjectivista, admitindo, por fim e a muito custo, os particulares e a Administração como partes no processo administrativo, também o legislador se mostrou preocupado em fazer dos intervenientes das relações multilaterais sujeitos processuais, surgindo essa referência, nomeadamente, nos art.12º (coligação), art.48º (processos em massa) e art.57º (contra-interessados) do CPTA. Estes artigos aludem à chamada legitimidade processual plural que, em processo administrativo, ocorre sob a forma de litisconsórcio, activo ou passivo e necessário ou voluntário, e coligação.

Se o pedido ou pedidos deduzidos forem formulados por todas as partes ou contra todas as partes, configura-se a existência de um litisconsórcio. Este litisconsórcio pode ser inicial e sucessivo, conforme se verifica no momento da propositura da acção ou em momento posterior; simples ou recíproco, conforme se verifique ou não oposição entre os litisconsortes; activo ou passivo; voluntário e necessário. Havendo litisconsórcio voluntário, existe uma cumulação de acções, onde cada litigante mantém uma posição de independência em relação aos seus compartes, pelo que a falta de citação de um dos réus não tem como consequência a anulação do processo (art.35º do CPC). O art.10º/7 do CPTA ao fazer uma referência genérica, tem o alcance de admitir a possibilidade de constituição de situações de litisconsórcio voluntário passivo, quando estejam em litígio relações jurídicas que digam respeito a entidades públicas e a entidades privadas, remetendo se necessário, para a aplicação supletiva dos artigos 32º e 39º do CPC. Esta norma do CPTA configura-se, então, como uma regra de legitimidade plural passiva que vem permitir a propositura de uma acção, não apenas contra entes públicos, mas também contra particulares que também sejam partes na relação jurídico-administrativa controvertida, compreendendo assim, as situações de pluralidade subjectiva subsidiária a que se refere o art.39º do CPC.

Havendo, por sua vez, litisconsórcio necessário, a acção é só uma, embora com pluralidade de sujeitos, que ficam dependentes dos seus compartes (artigos 33º e 35º do CPC). Assim, há uma unicidade do pedido, tal como é unitária a relação jurídica substancial em litígio, podendo dizer-se que se pressupõe a co-titularidade da relação jurídica entre os litisconsortes, existindo apenas uma única relação material, como se houvesse um só único autor ou um só único demandado.

Caso particular de litisconsórcio necessário passivo e que merece referência, é o estatuto dos contra-interessados (artigos 57º e 68º/2 do CPTA), «a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado». No entanto, esta solução não se pode qualificar como a “mais feliz” do legislador. A lei não refere os contra-interessados na acção administrativa comum, apenas na acção administrativa especial, porém, tal não significa que não se possa recorrer à figura dos mesmos naquela acção, aplicando-se nesse caso, as regras da intervenção de terceiros estabelecidas no CPC, designadamente quanto ao litisconsórcio necessário para que a decisão produza o seu efeito útil normal. Na acção administrativa especial, a lei, imperativamente, refere a sua indicação na petição inicial e a sua citação, conferindo-lhes todos os poderes processuais próprios das partes, designadamente o de contestar, o de alegar ou de se opor à dispensa de alegações, o de requerer providências cautelares e o de recorrer. Hoje, não há dúvidas, que esta figura processual é legalmente concebida como parte (artigos 10º/1, 57º e 68º/2 do CPTA).

Dizendo ainda respeito a uma legitimidade plural, surge o art.48º do CPTA que faz referência aos processos em massa, tratando-se de processos que envolvem uma multiplicidade de sujeitos, mas que dizem respeito à mesma relação jurídica material ou a ligações similares, e em que estão em causa idênticos fundamentos de facto e de direito.

Ocorre, por sua vez, coligação processual, quando, sendo vários os interessados, várias são também as relações jurídicas controvertidas (art.36º do CPC). Assim, se cada um dos pedidos for formulado por cada um dos autores ou contra cada um dos demandados, configura-se, por sua vez, uma coligação. Face a esta diversidade de relações materiais subjacentes, a coligação acaba por funcionar com carácter facultativo. Se qualificámos o litisconsórcio como uma unicidade do pedido, a coligação é precisamente o oposto; nela ocorrem, vários pedidos, sendo que, cada um dos pedidos é formulado por cada um dos autores ou contra cada um dos réus. Assim, há uma pluralidade de pedidos, devido à existência de várias relações jurídicas em litígio, embora conexionadas entre si. Isto permite que, vários autores desencadeiem um único processo contra um ou vários demandados (coligação de autores) ou que um autor desencadeie um único processo conjuntamente contra vários demandados (coligação de réus), por pedidos diferentes, com fundamento em relações jurídicas intercorrentes diferentes, entre uns e outros.

O CPTA permite a coligação de vários autores contra um ou vários demandados, bem como a conjunção de pedidos diferentes por um autor contra vários demandados, mediante a verificação dos requisitos do art.12º do CPTA, nºs 1 e 2, tal como do art.36º do CPC. Os requisitos da norma do art.12º do CPTA, nada mais são do que os mesmos requisitos exigidos para a cumulação de pedidos do art.4º/1 do respectivo diploma. São aplicáveis à situação de coligação os mesmos artigos aplicados em sede de cumulação de pedidos, nomeadamente o art.5º e 21º do CPTA, sendo que nem as regras respeitantes à forma de processo, nem as regras de competência dos tribunais obstam à coligação de autores ou de demandados. No entanto, a observância dos requisitos do art.12º constitui pressuposto processual de admissibilidade da acção para efeitos de julgamento de mérito, considerando o art.89º/1 al.e), existir ilegalidade de coligação – qualificando-a como excepção dilatória do processo administrativo – na sua falta, levando à absolvição da instância. Porém, o caso de coligação ilegal de demandados já assume um desfecho diferente; esta pode ser suprimida mediante os termos do art.12º/3, não valendo o mesmo entendimento no entanto para a coligação ilegal de autores, onde mais não resta do que a absolvição da instância e a apresentação de novas petições, nos termos do art.12º/4 do CPTA.

- Vasco Pereira da Silva, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2ª Ed., Almedina, Coimbra, 2009;
- Mário Aroso de Almeida, "Manual de Processo Administrativo";
- José Carlos Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa (Lições)", 12ª Ed., Almedina, 2012

Andreia Leal de Sá Prates Dordio, nº 20987