Não basta argumentar
que apenas porque a Constituição está no topo do ordenamento jurídico que o
direito administrativo depende do direito constitucional. Esta relação entre a
Administração e a Constituição tem sido um das questões mais demandadas e, não
é suficiente admitir a sua situação de dependência recíproca, é necessário
também compreender o alcance e a medida deste relacionamento complexo.
Desde sempre a
jurisprudência e a doutrina deram relevo à supremacia das normas
constitucionais; até 1958 o único juíz que decidia nos domínios regidos pela
Constituição, era o juíz administrativo; e os materiais base do nosso direito
público eram pré-existentes, não somente à sua constitucionalização, mas também
aos próprios textos constitucionais, aos quais forneciam grande parte do seu teor.
Portanto, a questão que doravante se coloca é se a lei fundamental serve de
padrão para a aferição da validade e para o controlo da actuação da
Administração e se esta mesma tem como fundamento a realização da Constituição.
Trata-se não só de um
problema material de realização prolongada e duradoura das normas fundamentais através
do direito administrativo, mas também da questão formal de subordinação da Administração
à Constituição.
Como afirma o Professor
Dr. Vasco Pereira da Silva, é indispensável a “cooperação frutuosa entre
doutrina constitucional e doutrina administrativa”. No entanto, até que grau
deve o direito administrativo se enraizar no direito constitucional? Até que
ponto deve este reagir sobre o direito constitucional?
As modernas
constituições de estado de direito não estabelecem apenas as opções
fundamentais em matéria de organização, funcionamento, procedimento ou actuação
da Administração Pública, mas passaram a incluir também regras quanto à
natureza e à organização dos tribunais competentes para o julgamento de
litígios administrativos, tanto quanto no que dizia respeito aos direitos fundamentais
dos cidadãos em matéria de processo (Em matéria processual, “existe uma relação
de dependência constitucional do contencioso administrativo, tornando-o direito
constitucional concretizado”.) como também esclarecem a função e estrutura dos
processos quanto aos poderes dos juízes. Todas estas questões do processo
administrativo foram promovidas à categoria de princípios e regras
fundamentais.
Até para a passagem de
um modelo no qual o tribunal dependia da administração e o contencioso era
objectivo e limitado, para um modelo em que o tribunal é independente e o
contencioso subjectivo e de plena jurisdição, foi imprescindível a assistência
da Constituição. Os princípios do estado de direito, como o princípio da
proporcionalidade, o princípio da não retroactividade, confiança e segurança, e
os princípios constitucionais como o da legalidade, imparcialidade e justiça, tornam
imperativa a reconstrução do direito administrativo à luz do direito
constitucional. E uma vez que qualquer caso de direito administrativo é hoje um
caso de direito constitucional esta dependência constitucional do direito
administrativo tem vindo a crescer, e o valor da constituição é tão grande para
os tribunais administrativos como para o tribunal constitucional.
Porém, da mesma maneira
que é possível comprovar esta dependência, é possível também evidenciar a dependência
administrativa do direito constitucional; com o contencioso administrativo como
domínio distinto de realização de direitos fundamentais. Dado que estes
direitos fundamentais consubstanciam-se em regras procedimentais, processuais e
substantivas, não é possível concretizá-los, nem assegurar a sua tutela plena e
efectiva, sem a existência de meios contenciosos adequados. Logo, a garantia de
um processo por um tribunal independente e imparcial, destinado a preservar as
posições jurídicas subjectivas dos particulares, e especialmente as que estão
consagradas na lei fundamental, constitui, simultaneamente, uma condição de
realização e uma nova dimensão substancial dos direitos fundamentais.
Relevante é ainda referir que a Constituição
depende do processo administrativo porque os direitos fundamentais do domínio
processual, para além de terem a sua relevância própria como direitos autónomos,
(e também de igual relevo a sua importância instrumental, sendo que garantem a protecção
judicial de todos os direitos das relações jurídicas administrativas,
independentemente ou não de terem apoio constitucional), são além disso uma
condição essencial da concretização de todos os demais direitos fundamentais, já
que esta dimensão processual integra o respectivo conteúdo jurídico material.
Acrescente-se ainda que
a aplicação eficaz da Constituição depende da existência e do bom funcionamento
de tribunais encarregues de fiscalizar a administração e, depende também do
contencioso administrativo, já que as regras e princípios fundamentais
relativos à Administração pública, constituem grande parte integrante da
constituição material, cabendo aos tribunais a sua aplicação.
Actualmente, a Constituição
estabelece um contencioso administrativo integralmente jurisdicionalizado e
destinado à tutela plena e efectiva dos direitos dos particulares nas relações jurídicas
administrativas, como é possível comprovar pela existência dos artigos 202º e seguintes,
+ 268º/4 e 5 da Constituição.
A nossa actual Constituição,
insere-se “no movimento de constitucionalização do contencioso administrativo”,
que, como nos relembra o Professor Dr. Vasco da Silva Pereira, a partir dos
anos setenta do século XX, se caracteriza pela elevação ao nível constitucional
da garantia de controlo jurisdicional da administração, assim como pela
consagração de direitos fundamentais em matéria de processo administrativo, de
entre esses avulta o direito de acesso à justiça (direito processual
fundamental, sendo que é a concretização do direito subjectivo que aqui releva,
e é um instrumento de efectividade dos direitos fundamentais).
No entanto, é de notar
uma evolução na justiça administrativa e na sua consideração pelo contencioso
administrativo, como é possível discernir na constituição de 1976, que
uniformizou juridicamente as visões antagónicas de acto administrativo e de
contencioso administrativo. Houve na sequência desta constituição, na revisão
de 1982, uma alteração do compromisso originário do contencioso administrativo,
acentuado a sua vertente de protecção jurídica A Constituição continua a
consagrar uma garantia de recurso contencioso com fundamento em ilegalidade (no
seu artigo 268º/3), contra quaisquer actos definitivos executórios, mas
acrescenta outros dois elementos: diz respeito a quaisquer actos, além da sua
forma e serve para obter reconhecimento de um direito ou interesse legalmente
protegido, e esta referência tem implícita uma dimensão subjectiva do
contencioso, fazendo inclinar para o lado da protecção dos direitos individuais
o compromisso originário em que assentava a justiça administrativa.
O compromisso
constitucional modificou também, a noção de acto administrativo. Se se mantem a
noção de que o acto é definitivo e executório, por outro lado adopta-se uma
concepção material de acto administrativo, que admite a impugnação de decisões
individuais e concretas.
Com a revisão de 82, foi
democratizado o entendimento de que o acto administrativo se manifesta de forma
igual na extensão dos direitos fundamentais dos indivíduos perante a
administração (como o caso do direito à notificação e à fundamentação das decisões
administrativas, 268º/2, CRP).
Já na revisão de 85/86,
a reforma mostrou-se relevante através do diploma (Decreto-Lei 129/84 de 27 de
Abril) dos Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e do
diploma 267/85 de 16 de Julho, sobre a Lei de Processo dos Tribunais
Administrativos (LEPTA).
Esta reforma teve como
objectivo melhorar a adequação regular da justiça administrativa no respeitante
às opções constitucionais de plena jurisdicionalização e de protecção jurídica
subjectiva.
Foi ainda estabelecida
a possibilidade de recurso contencioso contra actos administrativos
independentemente da sua forma, artigo 25º/2, LEPTA, entre outras como a
possibilidade de impugnação contenciosa dos regulamentos administrativos (63º e
ss. LEPTA), a criação de um novo meio principal, a acção para o reconhecimento
de direitos ou interesses legalmente protegidos (69º e ss. LEPTA) a organização
do recurso de anulação como um verdadeiro processo de partes, no qual o
particular e a administração possuem igual possibilidade de intervir no processo,
o chamado princípio do contraditório.
A reforma de 84/85 foi
insuficiente, não alcançou todos os seus objectivos, dado que, resultante da deficiência
técnica legislativa adoptada, não procedeu à revogação global da legislação
reguladora do contencioso administrativo, e manteve em vigor imensas disposições
contidas em diplomas dispostos no quadro da ordem constitucional anterior.
Já a revisão de 1989
implicou uma transformação radical do compromisso constitucional acerca do
modelo de contencioso administrativo, no sentido que acentuou a sua respectiva
jurisdicionalização e subjectivação. Foi estabelecido com esta revisão que os tribunais
administrativos e fiscais constituem jurisdição própria, o equivalente a
consumação da institucionalização plena da justiça administrativa, e
actualmente não é credível se confundir entre administrar e julgar.
Ânia Ferreira,
nº17189
- SILVA, Vasco Pereira
da, “O Contencioso Administrativo no Divã
da Psicanálise”, 2ª ed. Almedina, Coimbra, 2009
-AMARAL, Freitas Diogo
do, ALMEIDA, Aroso de, “Grandes linhas da
reforma do contencioso administrativo”, 3ª ed. Almedina, Coimbra, 2004
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