Aceitação do acto administrativo

“Artigo 56.º

Aceitação do acto

1 — Não pode impugnar um acto administrativo quem o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado.

2 — A aceitação tácita deriva da prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar.

3 — A execução ou acatamento por funcionário ou agente não se considera aceitação tácita do acto executado ou acatado, salvo quando dependa da vontade daqueles a escolha da oportunidade da execução.

A figura da aceitação do acto administrativo é característica do ordenamento jurídico português, que a prevê no artigo 56.º do CPTA e nos artigos 53.º/4 e 160.º/2 do CPA. No primeiro caso, a lei estatui que o aceitante perde a faculdade de impugnar contenciosamente o acto; no segundo caso a consequência passa pela impossibilidade de reclamação ou recurso hierárquico. Para além do nosso ordenamento, só o direito italiano conhece a figura em apreço, aplicando-a apenas às impugnações contenciosas e não às administrativas.

A aceitação do acto administrativo preclude o direito que assiste ao particular de impugnação desse mesmo acto administrativo. Por uma questão de estabilidade e certeza dos actos, a aceitação de um determinado acto administrativo, onde o particular manifesta uma concordância face ao conteúdo do mesmo, cria a expectativa na Administração de que o particular depois de ter manifestado a sua concordância com o acto não irá, em momento posterior, agir em contrariedade com o mesmo.

É controvertido na doutrina qual a efectiva natureza jurídica desta figura. Ora, neste âmbito, é costume desdobrar-se a questão em duas: primeiro, temos que verificar se estamos perante um negócio jurídico ou um mero acto jurídico; segundo, averiguar se é um caso de ilegitimidade, falta de interesse em agir ou de um pressuposto processual autónomo.

É hoje ponto assente o abandono da visão de Marcello Caetano, segundo a qual a aceitação do acto (anulável) constituiria um reconhecimento da sua validade, tendo como efeito a sua convalidação, à semelhança do que se passa no Direito Privado.

A aceitação do acto produz apenas a sua inimpugnabilidade relativa, nunca a sua convalidação. Só assim se explica que o MP possa vir impugnar o acto aceite pelo particular (ou prosseguir na impugnação, no caso de aceitação superveniente), em defesa da legalidade objectiva (arts. 56.º, n.º 1, a contrario, 55.º, n.º 1, al. b) e 62.º, n.º 1, todos do CPTA).

O Prof. Rui Machete defende que a aceitação do acto constitui “um acto de disposição de uma situação subjectiva que esteja na titularidade do particular”, mais concretamente, um “negócio jurídico unilateral de direito substantivo”.

Por sua vez, para o Prof. Vieira de Andrade, a aceitação do acto tem a natureza de um acto jurídico. Já quanto à segunda questão, este Professor diz que se trata de um pressuposto processual autónomo.

Por outro lado, o Prof. Rui Machete considera tratar-se de um requisito negativo de legitimidade activa. Ora, a favor desta tese pode apontar-se a própria epígrafe do preceito “Legitimidade”. Todavia, este argumento literal é, como se sabe, insuficiente, pois a epígrafe não vincula o intérprete nem tem o legislador uma tarefa classificatória.

O Prof. Vasco Pereira da Silva entende que a aceitação do acto está ligada ao interesse em agir. Ora, traduzindo-se a aceitação do acto no acatamento dos seus efeitos desfavoráveis e, portanto, na renúncia aos efeitos favoráveis do acto legalmente devido, a impugnação não teria qualquer utilidade porque o direito ao acto favorável se extinguiu na esfera do particular, nada havendo a salvaguardar através da anulação do acto aceite.

Comecemos, no entanto, por fazer um enquadramento da Aceitação do Acto e do próprio Art. 56.º CPTA, enquanto norma constante parte relativa à Legitimidade.

A legitimidade é um dos pressupostos processuais relativos às partes e que se afere em função da relação que se estabelecerá entre as partes e a acção concreta. Isto é, a parte só terá a sua intervenção processual legitimada se tiver de alguma forma ligada à situação fáctica que fundamenta o processo.

Este pressuposto não terá, ao contrário do que se possa pensar, nada que ver com a personalidade e a capacidade judiciária, uma vez que estes são pressupostos que se referem a atributos próprios que, em abstracto, são necessários para que uma pessoa ou entidade possa ser parte em qualquer processo administrativo e possa estar, por si própria, em juízo no âmbito desse processo.

Ao Art. 55.º referente à legitimidade activa, segue-se o Art. 56.º do qual consta a aceitação do acto administrativo, enquanto atitude que leva à preclusão do direito de impugnar o acto, que o tenha aceite expressa ou tacitamente.

Abrimos aqui um parêntesis para referir que não obstante esta norma se referir literalmente à possibilidade de impugnar o acto, isto é, no âmbito de uma acção administrativa especial de impugnação, o disposto neste preceito estende-se de igual forma aos actos negativos sempre que se intente uma acção Administrativa Especial de Condenação à Prática do Acto Devido.

Voltando ao art. 55.º, aceitação expressa é aquela que decorre de uma declaração nesse sentido, isto é em que se declara, quer por escrito quer oralmente, e independentemente de o Autor ter consciência de que tal atitude faz precludir o seu direito de acção, que aceita o acto administrativo.

Para melhor compreensão, repare-se que os actos praticados no âmbito do dever de obediência não valem, em regra, como aceitação, por não serem espontâneos, conclusão que se retira do art. 56.º, n.º 3 CPTA, visto estatuir que não é aceitação tácita a execução ou o acatamento do acto por funcionário ou agente, salvo se a oportunidade da execução estiver na disponibilidade do mesmo.

A segunda exigência é que a aceitação seja feita sem reserva, isto é, sem expressa menção de que a conduta do particular não constitui aceitação do acto da Administração que se pretende impugnar. A haver essa menção, é discutível na doutrina se mesmo assim ainda ocorrerá a preclusão do direito de impugnar, como fazem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e João Pacheco de Amorim. Tem-se entendido valer aqui o princípio de que protestatio contra factum non valet.

Vasco Pereira da Silva defende que a aceitação do acto é “completamente diferente” das questões de legitimidade ao lado das quais se encontra regulada no CPTA. Fala-nos num “tratamento algo deslocado”, o qual justifica com os “traumas da infância difícil do contencioso administrativo”, uma vez que tradicionalmente a questão da aceitação do acto administrativo foi vista como uma questão de legitimidade e não de interesse em agir.

Como ponto intermédio da nossa análise, é ponto assente que a aceitação de acto pelo particular conduz à preclusão do direito de impugnação do acto administrativo, e como tal, operam aqui vários princípios que cumpre ressalvar.

Em primeiro lugar, não podemos deixar de ressalvar os princípios da economia processual e o direito a uma decisão em prazo razoável (Art. 20.º/4 CRP) que se relacionam com o princípio da Igualdade plasmado no Art. 13.º da CRP, visto não se admitir que os particulares venham impugnar actos cujos efeitos negativos aceitaram, tornando os processos mais morosos, em detrimento de outros particulares que pretendem ver igualmente os seus litígios dirimidos.

A preclusão do direito de impugnar o acto prende-se com o valor da segurança jurídica e de confiança dos cidadãos (art. 2.º CRP), como decorrências óbvias do princípio do Estado de Direito Democrático, já que tais princípios estatuem a existência de certeza, estabilidade e previsibilidade na realização do direito, metas não alcançáveis se fosse sempre possível ao particular aceitar o acto e depois vir impugná-lo. Com efeito, não parece razoável que os particulares possam vir aumentar a pendência nos tribunais administrativos para impugnar actos cujos efeitos negativos aceitaram, sujeitando a uma demora acrescida os restantes processos.

Finalmente, o princípio da boa fé (art. 266.º, n.º 2 CRP), que vincula não apenas a Administração face aos particulares, mas também estes face àquela (art. 6.º- A, n.º 1 CPA), concretizado na protecção da confiança legítima e na proibição do venire contra factum proprium, exige esta mesma solução

A lei não nos apresenta uma noção genérica de aceitação, referindo apenas as suas principais modalidades e a aceitação tácita. Para o texto em análise, a aceitação demonstra que há consentimento e aprovação de um determinado acto administrativo. No fundo, existe uma manifestação clara, uma vontade de assentimento que o sujeito exterioriza nesse sentido. Desta aceitação, fazem parte dois elementos:

1 – Manifestação de vontade:

Existe uma conduta humana com conteúdo activo e não omisso, que traduz uma vontade, que tem de ser dada a conhecer a alguém, valorada pelo Direito. Todavia, não quer dizer que essa vontade se manifeste sempre de modo directo (manifestação expressa). Pelo contrário: a manifestação pode ser tácita.

Aceitação expressa – Exteriorização do pensamento do sujeito aceitante, que se verifica por meios directos, ou seja, por meios que permitem captar o seu significado de forma imediata. E tal ocorre, não só através de mecanismos formais de expressão da linguagem, como são o uso da escrita, mas também através da voz, palavras e mesmo por outras figuras, cujo significado decorre de códigos definidos pelos usos do tráfego. Vontade de aceitar que é imediatamente perceptível ao exterior.

Aceitação tácita – Comportamento de um sujeito do qual se deduz indirectamente uma manifestação de vontade no sentido de acolher um determinado acto administrativo.

Artigo 56º, nº 2 – Pensada para os particulares, deve ser espontânea e sem reserva. Para além disso, o artigo demonstra que basta a prática de um facto incompatível com a vontade de recorrer. Será, no entanto, isso suficiente? A verdade é que não, sendo necessário que desse facto se possa indeferir uma manifestação de vontade. Facto, esse, que deve igualmente ser incompatível com a vontade de recorrer. No fundo, tem de existir uma contradição entre duas atitudes do sujeito: o comportamento inicial (o facto) e um posterior comportamento de impugnação são contraditórios, por forma, a que a existência de um exclua a subsistência do outro.

Neste âmbito, a jurisprudência tem entendido que a aceitação do acto, para ser perfeita, tem de ser feita num contexto em que o particular tenha um conhecimento perfeito do conteúdo do acto e da sua eventual ilegalidade,

Para além disso, também o Conselheiro Carlos Cadilha entende que não existe aceitação quando, atenta a situação fáctica, outro comportamento não era exigível ao particular, visto que a rejeição total do acto agravaria a sua posição jurídica global de forma inaceitável.

A aceitação constitui um verdadeiro acto positivo. Há uma anuência ao acto praticado pela Administração; uma actuação que revela concordância com o acto (com a decisão in se), quanto às suas determinações e fundamentos.

Discutido na doutrina, é o fato de saber se, o instituto da aceitação do ato coincide ou não com a figura da renúncia. Apontamos assim duas posições:

i)                    Para o Professor Rui Manchete, a figura da aceitação do ato é coincidente com a figura da renúncia, assim, o Professor considera que, a aceitação consiste numa renúncia ao interesse legítimo, ou seja, numa vontade abdicativa que conduz por sua vez à perda da faculdade de impugnação do ato administrativo.

ii)          Ao contrário, o Professor Vieira de Andrade, afasta as duas figuras, considerando cada uma delas autonomamente..

Em nossa opinião, e na esteira do que nos diz o Professor Vieira de Andrade, a aceitação distingue-se da renúncia, uma vez que perante esta última figura estamos perante uma vontade mas esta de conteúdo negativo dirigida ao não exercício em concreto, enquanto que, na aceitação do ato administrativo, estamos perante uma vontade de conteúdo positivo, isto é, de conformação com o conteúdo do ato.

A titulo de efeitos processuais, de acordo com a opinião dada pela Dra. Sandra Luís, encaramos a aceitação do ato como um fenómeno auto - vinculativo do particular a uma conduta inicial, que o irá impedir para o futuro de agir em contrariedade com ela, e que deste modo, haverá repercussões quanto aos efeitos substantivos -  a perda do direito de impugnação.

Também podemos diferenciar do mero decurso do prazo de impugnação (art. 58.º, n.º2, al. b) CPTA), pois este não apresenta qualquer manifestação de vontade, podendo resultar do mero desleixo do particular, não traduzindo, portanto, uma conformação como o conteúdo do acto e consequente renúncia a uma posição substantiva.

Nesta senda, a jurisprudência tem entendido que a aceitação do acto, para ser perfeita, tem de ser feita num contexto em que o particular tenha um conhecimento perfeito do conteúdo do acto e da sua eventual ilegalidade, requisito que vem complementar a exigência de que a aceitação seja posterior ao acto (art. 56.º, n.º 1 in fine CPTA). Com efeito, a ratio dessa exigência temporal é precisamente garantir que o particular conheça o conteúdo final do acto, aceitando-o de forma esclarecida, pelo que não deve bastar a mera possibilidade formal desse conhecimento.

Por fim, a doutrina tem vindo a dizer que, no que toca à formulação de reservas, vale o princípio de que protestatio contra factum non valet, isto é, que não basta uma mera reserva formal da faculdade de impugnar, devendo a mesma ser desconsiderada se o comportamento concludente apontar no sentido da aceitação do acto.

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Paulo Cunha Matos

nº20429