O Princípio da Plenitude da Tutela
Jurisdicional Efectiva impõe que a todo e qualquer conflito que mereça
tutela jurídica seja correspondente um meio processual que confira protecção
adequada e suficiente aos interesses envolvidos.
Este princípio afirma que qualquer direito
subjectivo ou interesse legítimo relevante no quadro do relacionamento
jurídico-administrativo tem de receber a protecção indispensável à sua defesa,
segundo o artigo 268.º nº4 da CRP.
Tendo como objectivo impedir a
inutilidade da acção declarativa principal, em situações que justifiquem
protecção, o Tribunal antecipa esta protecção através de providencias
cautelares (artigo 112.º nº1 do CPTA). As providências
cautelares são o instrumento jurídico que dá resposta a problemas
colocados pelo tempo indispensável à prolação de uma sentença e têm que
respeitar essencialmente três princípios: princípio da tutela judicial
efectiva, princípio da separação de poderes e princípio
da prossecução do interesse público. Estas caracterizam-se pela
instrumentalidade em relação ao processo principal (dependem da acção principal
a qual pretendem dar utilidade, artigo 112.º nº1 e 113.º nº1) ; pela
provisoriedade (pois não são uma decisão definitiva , artigo 124.º nº1) e
pela sumariedade (“o tribunal procede a meras presunções perfunctórias,
baseadas num juízo sumário, evitando antecipar juízos definitivos”).
Na base das providências cautelares
encontra-se o princípio nuclear da tutela judicial efectiva dos direitos e
interesses legítimos dos cidadãos e é no enquadramento deste princípio que
surge o artigo 121.º nº1 CPTA. Segundo
este artigo, numa situação em que o Tribunal entenda que, atendendo à natureza
e gravidade dos interesses envolvidos, não deverá ser decretada uma providência
cautelar, mas sejam trazidos ao processo todos os elementos necessários, poderá
apreciar a título definitivo a causa principal. Está aqui em causa o princípio Pro
Actionne, para favorecer todas as hipóteses legítimas de exercício do
direito e assim justificar a decisão precoce da causa.
O artigo 121.º prevê um fenómeno de
convolação da tutela cautelar em tutela final urgente, que se concretiza na
antecipação, no processo cautelar, da decisão sobre o mérito da causa. Esta
possibilidade de convolação processual aberta pelo artigo 121º do CPTA é uma
interpenetrabilidade entre processos cautelares e processos sumários. A
convolação constitui um meio que permite assegurar a efectivação do princípio
da tutela jurisdicional efectiva em todos aqueles casos em que, muito embora se
verifique urgência na resolução definitiva do caso, qualquer medida cautelar a
adoptar não é apta a oferecer uma resposta satisfatória.
A
decisão da causa é possível desde que se preencham 2 requisitos fundamentais:
1. 1-Requisito
material – que exista uma “manifesta urgência na resolução definitiva do caso”,
com o que “não se compadece” a mera adopção de uma providência cautelar.
Este
requisito demonstra a natureza residual da decisão de antecipação. Ainda que
determinada situação possa ser lesiva, se esta puder ser acautelada e tutelada
provisoriamente, não deve ser antecipada a decisão final da causa.
Assim, a necessidade deste meio não se limita ao periculum in
mora, sendo que o critério para a aferir da sua necessidade, se prende com
a carência de uma tutela definitiva e urgente. Não se fala em “impossibilidade”
mas em “desadequação”, o critério parece ser menos rigoroso. A
expressão ”não se compadecer com decretamento de uma simples providência
cautelar”, deve-se entender como uma situação de insuficiência da tutela
cautelar e não como impossibilidade.
Nestes casos de desadequação, o juiz não se pode limitar a decretar uma
medida provisória, que, em rigor, tem efeitos definitivos, esvaziando a
utilidade da decisão da causa principal.
Em situações em que esteja em causa questões pessoais ou profissionais dos
requerentes, em que há uma desejável estabilização das situações das vidas em
litígio, são casos em que antecipar a decisão da causa será a actuação que melhor
garante a tutela jurisdicional efectiva.
É a necessidade urgente de uma decisão de fundo que torna a tutela cautelar
insuficiente ou inadequada.
2. 2- Requisito
processual – que o tribunal se sinta em condições de decidir a questão de
fundo, por dispor de “todos os elementos necessários para o efeito”, isto é,
que ele esteja em condições processuais que lhe permitam dar resposta à
situação substantiva de urgência.
Presença
de todos os elementos necessários: “trata-se de exigência, cuidado e prudência,
impostas pelo princípio do dispositivo e pelo princípio do processo
equitativo”.
Esta exigência refere-se ao problema das consequências da antecipação da
decisão de mérito, enquanto decisão com força de caso julgado. A antecipação da
decisão tem de ser formada de maneira que não ponha em causa qualquer princípio
processual capital.
Quando esteja pendente acção principal (casos em que é mais fácil
verificar-se o preenchimento deste pressuposto), a antecipação do juízo de
mérito da causa principal, irá determinar a inutilidade superveniente dessa
acção, prejudicando as suas fases posteriores. As fases passam a resumir-se à
audição das partes e á emissão de um juízo sobre a causa principal. Porque não
pode haver uma diminuição das garantias de defesa, é necessário que o juiz
disponha de todos os elementos necessários para proferir a decisão, quando
entende usar deste mecanismo previsto no artigo 121º. Assim, não pode haver
matéria de facto controvertida relevante, nem necessidade de realização de
quaisquer outras diligências de prova, sendo que a prova produzida
deve ser capaz de formar uma convicção bastante para fundar a decisão
definitiva.
Quando faltem essas condições, mas
quando se comprove a urgência, nada obsta a que se imprima um ritmo mais
acelerado ao andamento do processo principal, tal como actualmente se consagra
no Direito Italiano.
Deve ser dada à parte, como consequência
do princípio do contraditório, um prazo de 10 dias para se pronunciar sobre a
decisão de antecipação do conhecimento do mérito da causa.
Quando opera a
convolação da lide cautelar, a sentença de antecipação do juízo da
causa principal, nos termos do artº 121º do CPTA, mostra-se proferida em
processo que, embora mantenha a sua urgência, perdeu já a sua natureza cautelar.
A sentença, porque conheceu do mérito do pedido, assume a natureza
de processo principal, mas porque assenta na urgência da resolução do
litígio, mantém a sua natureza de processo urgente, ou seja, tornando-se
num processo principal urgente.
Importa distinguir este regime na
Inversão do Contencioso Administrativo, agora consagrada no Novo Código de
Processo Civil.
O novo CPC consagrou a possibilidade do requerente de um procedimento
cautelar poder ficar dispensado de intentar, posteriormente ao decretamento da
respectiva providência, a habitual acção principal de confirmação. Trata-se do
mecanismo da “inversão do contencioso”, artigo 369.º e 371.º do CPC. Nos termos
do qual, o juiz da providência cautelar terá a possibilidade de – a pedido do
Requerente, deduzido até ao encerramento da audiência final - decidir, a
“título definitivo”, sobre a existência do direito acautelado, ficando o
Requerente dispensado da instauração da
correspondente acção principal.
A inversão do contencioso deverá ser ordenada se :
1. 1- A matéria provada no procedimento cautelar permitir ao juiz
formar convicção segura sobre a existência do direito acautelado
2. 2- a
natureza da providência for adequada a realizar a composição definitiva do
litígio.É possível, designadamente nos casos de restituição
provisória da posse, suspensão de deliberações sociais, alimentos provisórios e
embargo de obra nova, artigo 376.º nº4 do CPC . Exclui-se a possibilidade de
inversão nas providências cautelares de arresto e arrolamento.
Quando o pedido de
inversão do contencioso seja indeferido, a decisão não é recorrível, contudo,
se este for deferido, tal decisão só é impugnável com o recurso da decisão da
providência cautelar.
No que concerne ao prazo de caducidade
da providência, este é interrompido pelo pedido de inversão do contencioso,
reiniciando-se a sua contagem com o trânsito em julgado da decisão que indefira
o requerimento de inversão do contencioso.
Caso haja inversão de contencioso e a decisão seja
desfavorável ao Requerido, este pode impugnar a existência do direito
acautelado instaurando acção nos 30 dias subsequentes à notificação do trânsito
em julgado daquela decisão,sendo que, caso não o faça, a providência
consolida-se como composição definitiva do litígio, podendo ser executada. Caso
a acção revogatória da inversão do contencioso proceda e
a respectiva decisão transite em julgado, a providência cautelar
caduca.
Consegue-se
então apontar grandes diferenças entre este regime do consagrado no artigo
121.º do CPTA. As grandes diferenças prendem-se com os pressupostos
de aplicação, a condição de acessoriedade,o ónus e com o recurso.
Na
inversão do contencioso do CPC, a providência cautelar deixa de ser totalmente
acessória de uma acção principal mas também não se transforma em pedido
principal, como acontece no artigo 121.º do CPTA. O que acontece é
que a decisão proferida no âmbito do pedido de uma providência cautelar resolve
definitivamente o litígio, sem haver alteração do processo.
Por
outro lado, os pressupostos da inversão do contencioso são meramente
processuais, não se exigindo o requisito material da manifesta urgência que
pressupõe o artigo 121.º do CPTA. A inversão do contencioso tem em vista
a económica processual e a segurança jurídica, enquanto o
princípio que rege o artigo 121.º do CPTA é o da tutela efectiva.
Enquanto
que no contencioso administrativo, o tribunal é competente para decidir da
causa, no CPC a inversão deve ser requerida pelo interessado, autor do pedido
de providência cautelar. A inversão opera na medida que o ónus de intentar a
acção ( outrora condição necessária para a providência cautelar ) passa a ser
do Requerido da providência cautelar, visto que se este não intentar acção
revogatória da inversão, a decisão cautelar consolida-se como decisão
definitiva do litígio. Nesta situação, a autor do pedido da providência já não
tem o ónus de intentar a acção principal, apenas de fazer o requerimento para a
inversão operar. No artigo 121.º do CPTA a acção principal é sempre necessária,
o que ocorre é uma convolação da acção principal com o meio tutelar.
Por fim,
a decisão nos termos do 121.º do CPTA é passível de recurso, como sentença de
uma acção principal. Já não se aplica mais o recurso previsto para as decisões
relativas à providência cautelar. Por outro lado, a decisão de
inversão do contencioso tem especificidades caso seja indeferida ou não.
Se o pedido de inversão for indeferido, este não é passível de recurso. Se o
pedido for deferido, o Requerido pode recorrer nos termos do recurso da decisão
da providência cautelar, visto que não há alteração do regime, não passa a ser
uma acção principal.
Em
sede de contencioso administrativo, a inversão do contencioso não se aplica e
continua o regime do artigo 121.º
Bibliografia :
VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009.
VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise – Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, 2ª edição, Almedina, Coimbra, 2009.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina,
Coimbra, 2010.
VIEIRA DE ANDRADE, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 11ª edição, Almedina, Coimbra, 2011.
CENTRO DE ESTUDOS JUDICIÁRIOS ,“ Novo Processo Civil
–Trabalhos elaborados pelos auditores de Justiça do 30º Curso de Formação de
Magistrados do Centro de Estudos Judiciários”, 2013.
Parecer da Ordem dos Advogados ( Sobre o Projecto de Reforma do Código de
Processo Civil ) de 27 de Março de 2012
Por Mara Érica Rupia Lopes
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