A legitimidade activa em sede de impugnação de normas regulamentares

                A temática que ora ocupará as subsquentes linhas, encontra regulação no artigo 73º CPTA e remete-nos para a especificidade e delimitação da legitimidade enquanto pressuposto processual relativo ás partes, que se afere, não tendendo á própria pessoa do autor, mas antes sim, atendendo á relação, tal como é configurada pelo autor na petição incial (9º/1 CPTA). Paralelamente a este critério geral de aplicação residual, se conceberam, figuram ao longo do CPTA critérios que estabelecem regimes especiais em matéria de legitimidade para os diferentes meios processuais admitidos em sede de contencioso administrativo Assim, nos diferentes meios processuais será necessário atender a diferentes circunstâncias que farão variar os critérios a atender em sede de aferição da legitimidade no processo administrativo.

                Um exemplo desses regimes especiais paralelos á regra comum (9º/1 CPTA) será o disposto no artigo 73º CPTA em sede de impugnação judicial directa de normas administrativas, designadamente de regulamentos, onde as condições legais de impugnação variam em função de determinadas circunstâncias, adiante analisadas.
O regulamento (lato sensu), enquanto “norma jurídica emanada no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por uma entidade pública ou privada para tal habilitada por lei”¹, que coexiste com o acto administrativo como manifestação do poder administrativo, conhece hoje um procedimento de impugnação com uma tramitação única e indiferenciada seja qual for o autor da norma e o modo de produção dos seus efeitos, contrariamente ao que sucedia anteriormente, onde se distinguia entre recurso de anulação e declaração de ilegalidade.
                A impugnação de normas no contencioso administrativo tem por objecto quaisquer “normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo” (72º/1 CPTA), independentemente do conteúdo da norma. Qualquer norma regulamentar!

                A impugnação de normas comporta duas modalidades, admitindo-se, pois, dois tipos de pedidos: (i) pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral e (ii) pedido de declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral (no caso concreto). Não obstante os reparos tecidos à opção por este regime², importa perceber que esta mesma dualidade conduz a consequências práticas ao nível da aferição da legitimidade activa para a impugnação de normas. Analisemos então, no plano destes pedidos a legitimidade para a interposição dos mesmos, procedendo ao escrutínio das questões mais relevantes.

I-                   LEGITIMIDADE NO PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE COM FORÇA OBRIGATÓRIA GERAL

                O artigo 73º/1 CPTA reporta-se á legitimidade no pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, que implica a respectiva eliminação da ordem jurídica com os efeitos delimitados no artigo 76º CPTA. Dispõe então, o artigo 73º/1 CPTA:

“A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.”

                Percebemos pela leitura deste artigo que têm legitimidade para o pedido ora em análise, quem se encontre em situação de ter sido prejudicado pela aplicação de uma norma, na dependência de determinados pressupostos: (i) carácter lesivo da norma na esfera jurídica do autor; (ii) desaplicação da norma em três casos concretos.

                Relativamente ao ponto (i), importa tecer as seguintes considerações: o carácter lesivo da norma na esfera jurídica do indivíduo reporta-se a dois momentos possíveis, um primeiro a quem já esteja na condição de lesado – legitimidade interessada, onde o critério aplicável será o do interesse directo e pessoal do autor na invalidade na norma; e a possa vir a ser lesado em momento próximo – legitimidade pré-interessada onde o critério reside na previsibilidade da lesão em momento seguinte ao actual. Compreende-se que, para efeitos de determinação concreta, a aferição desta legitimidade pré-interessada, seja de dificil concretização, sendo que os Professores Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira³ atendem a três situações de possibilidade de lesão: (x) o autor pode vir a ser abrangido por um acto de aplicação da norma regulamentar desfavorável; (xx) o autor pode vir a ser excluído da aplicação de norma regulamentar favorável; (xxx) ou um terceiro ser (ilegitamente) beneficiado com a aplicação da norma regulamentar, em termos que lesem a posição jurídica do autor.  A proximidade temporal será já, um conceito de dificil densificação para fixação da proximidade ou longevidade do momento da lesão. Certo é que, cabe ao autor o ónus de comprovar a previsibilidade ou iminência do dano na sua esfera jurídica, tratando-se de uma apreciação casuística  já que “a distância de vários anos é longínqua, a de 6 meses, por sua vez, é próxima, com toda a certeza”⁴

Já no que respeita á condição relativa ao ponto (ii), reveste-se a sua análise de capital importância.

                A exigência deste pressuposto sugere uma ponderação por parte do legislador tendo em linha de conta que os efeitos verificados no pedido de impugnação com força obrigatória geral se produzem “ex tunc”, sem prejuízo de diferente determinação (76º/1 e 2 CPTA). Primeiramente, para o preenchimento deste pressuposto é indiferente o tipo de acção ou processo em que se tenha verificado a desaplicação da norma, sendo que tanto se deverão considerar tanto os casos de desapalicação por via principal (73º/2 CPTA) quer como desaplicação por via incidental. Em segundo lugar, quando no 73º/1 se refere “qualquer tribunal”, é unânime o entendimento de que não há restrições ao tribunal de jurisdição administrativa, podendo tratar-se de tribunais de outras ordens.

                Assim, a actuação do particular neste pedido fica restringida á verificação desta condição de consecutividade tríplica de desaplicação da norma, sendo que o que se poderá questionar será a possibilidade de actuação popular – entidades do 9º/2 CPTA – aqui. Quanto a este ponto, poderíamos, fazendo uma leitura literal do preceituado no artigo 73º/3 CPTA, concluir-se-ia que a possibilidade de as pessoas e entidades do artigo 9º/2 CPTA requererem ao Ministério Público que impugne as normas ilegais no âmbito de um pedido com força obrigatória geral retirava, consequentemente, a possibilidade de estes sujeitos se enquadrarem no 73º/1. Mas tal não é verdade, já que muitas vezes, a literalidade conduz-nos a uma rigidez com a qual o próprio Direito não se compadece. Assim, entende o Professor Carlos Alberto Cadilha que a actuação popular deverá ser admitida para efeitos de aplicação do artigo 73º/1⁵; também o Professor Pedro Delgado Alves entende que o mais sólido argumento a favor da admissibilidade da acção popular nesta sede reside no plano constitucional⁶; e com a tónica na natureza dos interesses defendidos, o Professor Vasco Pereira da Silva refere que “(...) não se compreende o tratamento diferenciado das possibilidades de intervenção do actor público e do actor popular, já que ambos actuam para a defesa da legalidade e do intersse público(...)”⁷.

                Por último, o artigo 73º/3 atribui ao Ministério Público, legitimidade para o pedido de impugnação de normas com força obrigatória geral sem dependência de qualquer pressuposto adicional. Assim, pode o actor público pode sempre deduzir, oficiosamente e a qualquer momento este mesmo pedido. Questão que importa descortinar: existe uma discricionariedade por parte do MP para elaborar um juízo autónomo a esse respeito ou será um caso de pedido obrigatório? O facto de existir um dever expresso de intentar a acção decorrente do artigo 73º/4CPTA e a necessidade de não “onerarmos o MP com despoletar de infindáveis processos de impugnação de normas”⁸ conduz a uma opção pela existência, aqui, de um campo de discricionariedade concedido ao MP, mas onerado com um “dever especial de fundamentação nos casos em que se opte por não dar seguimento a um requerimento formulado por uma das pessoas do artigo 9º/2 CPTA”⁸

II – LEGITIMIDADE PARA O PEDIDO DE IMPUGNAÇÃO DE NORMAS SEM FORÇA OBRIGATÓRIA GERAL

Para a análise desta modalidade de pedido em sede de impugnação de normas, atentemos no artigo 73º/2 CPTA e no que ele nos diz:

“Sem prejuízo dos disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou qualquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9º pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.”

Aqui importa essencialmente retirar a legitimidade dos (i) particulares (ii) entidades do artigo 9º/2 CPTA (acção popular), para deduzir o pedido ora em causa que importa efeitos apenas naquele caso concreto.

                Tanto em (i) como em (ii) se exige a existência de uma lesão que deverá ser apreciada nos mesmos moldes que densificámos supra, pelo que, se reporta a qualquer sujeito que seja já prejudicado pela aplicação da norma ou que possa, presumivelmente, vir a sê-lo em momento próximo.

                O aritgo 73º/2CPTA, exige que se trate de norma cujos efeitos se produzam imediatamente, ou seja, normas imediatamente operativas.  Como sabemos estar na presença destas normas? O STA, por exemplo, entendeu no sentido de se tratar de regulamentos que contêm normas proibitivas no domínio de actividades permitidas por lei e os que modifiquem situações jurídicas de funcionários; o Professor Magalhães Colaço identificou como imediatamente lesivos os regulamentos que extingam direitos atribuídos por lei. Já facilmente, se percebe que quando a norma em causa conferir a um órgão administrativo uma margem de livre decisão (quer diga respeito a conceitos indeterminados ou a concessão de poderes discricionários) não será uma norma imediatamente produtora de efeitos.

                Já no âmbito do pedido de ilegalidade sem força obrigatória geral em (ii) com a acção popular, Vieira de Andrade⁹ reduz a legitimidade popular apenas para os casos em que são lesados valores susceptíveis de acção popular, pelo que ficariam de fora os vícios formais. Não se crê que este argumentos possa colher, já que seria coartar significativamente o plano de acção destes sujeitos.

III – CONSIDERAÇÕES

                Analisados os regimes, é certo que foi alterado o regime, no âmbito da reforma do contencioso, no sentido da uniformização do contencioso regulamentar que comporta hoje duas modalidades, tal como já referido. Para Vasco Pereira da Silva, esta dualidade de pedidos não traduz a ideia e intenção de uniformização do regime, como se desejava, revelando antes uma tendência objectiva, em detrimento de uma dimensão subjectiva.  Para este autor, e seguimos o seu entendimento, “uma norma jurídica ou é legal ou não é, e se for considerada ilegal, isso é de tal maneira grave que não pode deixar de projectar-se na respectiva eficácia (...) tal juízo de ilegalidade (...) deve valer para todos os destinatários e todas as situações da vida, conduzindo ao seu afastamento da ordem jurídica.”  De facto, é neste ponto que Vasco Pereira da Silva não percebe a colocação dos actores populares a par dos particulares na dependência dos mesmos pressupostos para a atribuição da legitimidade (73º/2CPTA) em contraponto com um actor público que dispõe de uma legitimidade incondicional (dentro, claro, das suas próprias condicionantes!). Fala-se mesmo num “tratamento desfavorável” do particular no contencioso regulamentar, atendendo ao que dispõe a CRP nesta sede (268º/5 CRP) defendendo-se uma interpretação correctiva do artigo 73º/3, no sentido de “(...) considerar alargada, também ao particular, a possibilidade de se poder constituir como assistente do Ministério Público nos processos em questão.” Também o Professor Vieira de Andrade se insurge nesta reflexão sobre o regime da impugnação de normas, aduzindo que a existência de um pedido de declaração com efeitos no caso concreto “assegura a protecção plena dos direitos e interesses legalmente protegidos(...)¹⁰, ressalva no entanto que poderão existir situações que até para a própria defesa dos direitos dos particulares e do interesse publico seja necessário que os efeitos se produzam no plano da força obrigatória geral, pelo que a separação da legitimidade nesta sede, em torno destas modalidades, atendendo aos efeitos das mesmas, mostra-se por vezes, deficiente ao nível de eficiência, podendo mesmo permitir-se a que seja feito um juízo de incompatibilidade com princípios tão enformadores do contencioso administrativo como o princípio da certeza e seguranças jurídica, da unidade e coerência do sistema jurídico  e inclusive o princípio da legalidade.

NOTAS DE RODAPÉ

11-      Amaral, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, edição 2001, Almedina
22-      Em particular a posição do Professor Vasco Pereira da Silva in “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2ª edição, Amedina, págs. 416 e seguintes;
3-      Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado”, 2006, Almedina;
4-      Idem, página 443;
5-      Este autor torna claro que a acção popular administrativa se aplica a “todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo e pode ser utilizada para a obtenção e qualquer das providências judiciárias legalmente adminissíveis” in “O novo regime de impugnação de normas”
6-      Refere o Dr. Pedro Delgado Alves que será admissível a acção popular neste âmbito “partindo da leitura combinada dos artigos 52º/3 e 268º/ 4 e 5 da CRP (...) E é por essa via que concluímos que a única interpretação constitucionalmente conforme é aquela que permite a impugnação de normas com força obrigatória geral pelas pessoas e entidades referidas no artigo 9º/2 CPTA.” É que para este autor, “os demais meios impugnatórios não são suficientes para garantir de forma célere, eficaz e plena a salvaguarda dos interesses difusos enumerados naquela disposição e no texto constitucional(...)”. in Alves, Pedro Delgado, “O novo regime de impugnação de normas”, 2005, página 54;
7-      Da Silva, Vasco Pereira, Ob. Cit., página 419;
8-      Alves, Pedro Delgado, Ob. Cit., página
9-      De Andrade, José Carlos Vieira, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2012, Almedina
10-  De Andrade, José Carlos Vieira, Ob. Cit..

BIBLIOGRAFIA

• ·         CORREIA, Fernando Alves, “A impugnação jurisdicional de normas administrativas” in CJA, nº. 16.
• ·       AMARAL, Diogo Freitas do / ALMEIDA, Mário Aroso, “Grandes linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 2002, Coimbra Editora.
• ·         CADILHA, Carlos Alberto, “Legitimidade Processual” in CJA nº. 34 Julho/Agosto 2002
• ·         ANDRADE, Jorge Vieira de, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 2012, Almedina
• ·         ALMEIDA, Mário Aroso, “Manual de Processo Administrativo”, 2013, Almedina
• ·         OLIVEIRA, Mário Esteves de/ OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, Vol. I”, 2006, Almedina
• ·         ALVES, Pedro Delgado, “O novo regime de impugnação de normas”, 2004

Sara Filipa Neves da Silva, nº. 19854

•